ZR.2004.0001

XX - ZR.2004.0001 - 2007-06-26 - B et C c/ Commune de D

26 juin 2007Français78 min

Source vd.ch

Faits

I. Procédure

1. La convention générale

souscrite par les parties le 7 octobre 1997 prévoit que tout litige résultant

de l'application ou de l'interprétation de celle-ci est soumis à l'arbitrage;

les conventions relatives à la constitution de charges foncières contiennent la

même clause. Le jugement rendu par le président du Tribunal d'arrondissement de

La Côte le 24 mai 2004, se fonde sur la convention générale pour désigner

l'arbitre chargé de traiter le litige.

Il convient cependant de

vérifier diverses questions ayant trait à l'arbitrabilité du présent litige.

a) À teneur de l'art. 5 du

concordat intercantonal, adopté le 27 mars 1969, sur l'arbitrage (ci-après

CIA), l'arbitrage peut porter sur tout droit qui relève de la libre disposition

des parties, à moins que la cause ne soit de la compétence exclusive d'une

autorité étatique en vertu d'une disposition impérative de la loi.

En présence d'un contrat

relevant du droit privé, débouchant sur un contentieux de nature patrimoniale,

on se trouve dans la règle en présence de droits relevant de la libre

disposition des parties et susceptibles par conséquent d'être soumis à

l'arbitrage.

Si la convention ici en cause

relève du droit privé, on voit mal quelle disposition légale impliquerait en

l'espèce la compétence exclusive d'une autorité étatique. En d'autres termes,

l'arbitrabilité de ce contrat ne soulèverait guère de difficultés.

Il reste que les parties sont

divisées sur le point de savoir si la convention générale relève du droit

public ou au contraire du droit privé (sur cette question voir ch. II

ci-après).

Dans le premier cas, en

effet, la question de l'admissibilité de l'arbitrage est controversée; plus

exactement, une réponse positive n'est donnée que de manière extrêmement

restrictive. En effet, l'arbitrage est un mode conventionnel de règlement des

litiges par des particuliers (choisis directement ou indirectement par les

parties) investis du pouvoir de trancher à la place des juridictions étatiques

normalement compétentes (Lalive/Poudret/Reymond, Le droit de l'arbitrage

interne et international, Lausanne 1989, No 1.2 ad art. 1). Or, en droit

public, les règles de compétence ont généralement une portée impérative (dans

ce sens, Thibault Blanchard, Le partage du contentieux administratif entre le

juge civil et le juge administratif, thèse Lausanne 2005, p. 238 ss; voir

également August Mächler, Vertrag und Verwaltungsrechtspflege, Zürich 2005, p.

586 ss). Il est d'ailleurs dans une certaine mesure paradoxal que la

collectivité publique confie à des particuliers la tâche de trancher des

litiges relevant du droit public, alors même qu'il appartient au premier chef à

d'autres organes de l'État d'assumer la juridiction administrative.

Quoi qu'il en soit, le

contentieux patrimonial de droit public est fréquemment soumis au régime de

l'action (d'où l'application du principe de libre disposition) et, par le jeu

de la théorie du fisc, il est parfois confié au juge civil ordinaire; tel est

le cas dans le canton de Vaud où se trouve le siège du tribunal de céans (voir

à ce propos art. 1er de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la

procédure administratives). Dans cette mesure, il apparaît cohérent d'admettre

en outre que ce type de litige puisse être soumis à l'arbitrage, tel qu'il

résulte du concordat (dans ce sens, Mächler, op. cit., p. 601). On peut en

effet interpréter cette règle attributive de compétence à la juridiction civile

comme autorisant implicitement aussi l'arbitrage dans une telle cause (cela

rejoint l'exigence formulée par l'auteur précité, p. 594, selon laquelle, en

matière de droit public, le droit positif ne doit pas exclure l'arbitrage et

doit même comporter une disposition qui l'autorise). Quoi qu'il en soit, la

pratique a admis l'arbitrabilité dans divers cas de contentieux patrimonial

relevant du droit public (même auteur, p. 593 s) et tout spécialement en

présence de contrats de droit administratif (p. 610 s.; mais non s'agissant

d'un contrat relatif au zonage: ZBl 1999, 547).

On ajoutera que le Tribunal

arbitral, voire l'autorité de recours, doit vérifier d'office le respect de

l'art. 5 du Concordat (voir Lalive et al., No 5 ad art. 5 CIA; dans le même

sens, Pierre Jolidon, Commentaire du Concordat suisse sur l'arbitrage, Berne

1984, p. 166 s.). Dans cette mesure, il s'agit d'une exception au régime

découlant de l'art. 8 CIA. Il résulte en effet de cette dernière règle que les

parties ont la charge de contester expressément la compétence du Tribunal

arbitral, si elles entendent obtenir qu'il statue sur cette question; plus

précisément, elles doivent à cet effet invoquer l'invalidité (totale ou

partielle) de la convention d'arbitrage ou contester le contenu ou la portée de

celle-ci (al. 1); elles doivent soulever cette exception d'incompétence

préalablement à toute défense sur le fond (al. 2). Ce régime s'écarte de celui

de l'art. 24 al. 2 PCF et il l'emporte sur cette dernière disposition, la PCF

n'étant applicable au présent litige qu'à titre supplétif (dans ce sens, Lalive

et al., No 2 ad art. 8 CIA et Jolidon, p. 183 s.; contra ATF 96 I 338 consid. 2 = JT

1972 I 27 et JT 1981 III 78).

b) Par ailleurs, il convient

de distinguer la question de la validité de la clause compromissoire de celle

de l'éventuelle nullité du contrat lui-même (comme on le verra plus loin, les

demandeurs font précisément valoir la nullité - partielle à tout le moins - de

la convention générale). Il est en effet admis que le Tribunal arbitral,

constitué conformément à la convention, est habilité à vérifier la validité de

la convention qui l'institue et, cas échéant, à en constater la nullité (sur le

départ à opérer entre les deux questions, voir notamment Mächler, p. 577 s. et

les références; voir en particulier ATF 88 I 100 = JT 1963 I 158).

c) En l'occurrence, la

question de l'arbitrabilité du présent litige doit recevoir une réponse

positive pour les motifs évoqués ci-dessus (lit. a); on doit au surplus

réserver les aspects qui relèvent du fond. En effet, l'admissibilité de

l'arbitrage peut être retenue ici, la voie contractuelle, de droit privé ou de

droit public, ayant été suivie. Mais, cette première réponse ne libère pas le

juge-arbitre de la tâche d'examiner, sur le fond, si la voie du contrat était

ouverte s'agissant des clauses litigieuses; il n'est en effet pas évident de

régler des problèmes connexes au zonage ou portant sur des contributions

publiques par voie de convention.

(...)

Considérants

II. La nature juridique

- de droit public ou de droit privé - de la convention générale

3.

Les parties sont divisées

en premier lieu sur la nature de la convention générale qu'elles ont souscrite;

pour les demandeurs, il s'agit d'un contrat de droit administratif, alors que

la défenderesse soutient principalement qu'il s'agit d'un acte de droit privé.

On examinera en premier lieu la méthode permettant de distinguer contrats de

droit privé et de droit public, ainsi que les critères permettant d'opérer

cette distinction. Ce n'est que dans un second temps que l'on mettra ces

éléments en application dans le cas particulier.

a) aa) La première question à

résoudre ici peut être rattachée à celle de la distinction entre droit public

et droit privé. Dans cette approche très générale, doctrine et jurisprudence

recourent à diverses méthodes. En substance, la première consiste dans un

emploi cumulatif de divers critères de distinctions (critères des sujets, de la

subordination, des intérêts, notamment; à ces critères principaux s'ajoutent

encore des critères secondaires); on recourt alors simultanément à ces

différents critères (tout au moins à ceux qualifiés de principaux) pour dégager

la solution appropriée au cas d'espèce (voir à titre d'exemple André Grisel,

Traité de droit administratif, 1984, p. 106 ss; Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2e éd. Berne 2005, p. 110 ss et ATF

paru in ZBl 1997, 410). D'autres auteurs, ainsi que d'autres arrêts retiennent

plutôt qu'il convient de déterminer dans chaque cas particulier quel est le

critère de distinction (choisi dans la liste évoquée plus haut) le plus approprié

pour qualifier la relation juridique en cause (dans ce sens Moor I 131 ss; ATF 120 II 412, spéc. p.

414).

bb) S'agissant toutefois de

procéder à la qualification d'un contrat, la doctrine (même celle qui penche

pour une approche éclectique des critères à appliquer) retient qu'il convient

de s'attacher à l'objet réglé par le contrat; l'accord doit en conséquence être

considéré comme relevant du droit public lorsqu'il a pour objet

l'accomplissement d'une activité d'intérêt public et au contraire de droit

privé lorsqu'il répond à des fins privées; c'est donc le critère des intérêts

(voir le critère fonctionnel) qui est décisif ici (dans ce sens, voir Grisel,

op. cit., p. 446 ss; Häfelin/Müller/Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

Zürich, 5e éd. 2005, No 1058; Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 308 s.; Moor II

363.

ss). C'est donc ce dernier critère que l'on va développer ci-après; dans le

contrat de droit administratif, comme dans celui de droit privé, les parties

traitent sur un pied d'égalité, de sorte qu'il n'est pas adéquat d'utiliser -

comme le suggère la défenderesse - le critère de la subordination, auquel on recourt

fréquemment dans d'autres contextes pour opérer le départ entre droit public et

droit privé. Il y a contrat de droit administratif lorsque l'objet du contrat

est régi par le droit public, par quoi il faut entendre la prestation

déterminante ou la prestation caractéristique de l'acte bilatéral. Ainsi, dans

l'hypothèse de l'engagement d'un agent public, c'est la prestation de travail

fournie par ce dernier qui est spécifique; le contrat relève alors du droit

public lorsque cette prestation est régie par le droit public. De manière

générale, l'objet du contrat est soumis au droit public lorsqu'il met en jeu

directement l'intérêt public parce qu'il a pour objet l'exécution d'une tâche

publique, l'utilisation d'une dépendance du domaine public ou encore parce

qu'il implique l'octroi au cocontractant de prérogatives de puissance publique.

En particulier, l'on se trouve dans la première catégorie d'hypothèses lorsque

le contrat met à la charge de l'administré des prestations qui servent

directement à la réalisation d'une tâche publique (sur tous ces points, Pierre

Moor, op. cit. II, p. 363 ss.); cet auteur cite à ce propos l'exemple des

conventions d'équipement passées par les collectivités locales avec des

promoteurs, notamment dans le contexte de la réalisation de plans de quartier

(p. 365 s., ainsi que les exemples cités en note 52; Klein, op. cit.¨[ Frank

Klein, Die Rechtsfolgen des

fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, thèse Zürich 2003], p. 38 ss et références citées; ATF 102 II 55, spéc. 57).

Par ailleurs, le contrat par

lequel une autorité accorde à un particulier un régime spécial qui se substitue

à une solution découlant usuellement d'une décision unilatérale doit lui aussi

être qualifié de contrat de droit administratif; il en va ainsi des

arrangements fiscaux, dans les rares cas où ceux-ci sont admis (Moor, op. cit.,

p. 365).

b) aa) Dans le cas d'espèce,

la convention générale comporte des éléments que la jurisprudence attribue en

l'état clairement au droit public. En effet, les demandeurs assument, sur la

base de l'acte précité, l'obligation de réaliser les équipements «privés», à

savoir l'ensemble des éléments relevant de l'équipement technique au sens de

l'art. 19 LAT et compris dans le périmètre du plan; la jurisprudence qualifie

en effet de tels actes comme des contrats de droit administratif (Moor, op.

cit. p. 365 s. et les arrêts cités en note 52, déjà évoqués plus haut). Cet

aspect ne fait au demeurant pas l'objet du présent litige.

La convention porte également

sur des éléments d'équipement à réaliser en dehors du périmètre du plan, mais

liés à ce dernier (canalisations, raccordements au réseau d'égouts, notamment;

la convention parle à ce propos d'infrastructures publiques, dans l'annexe 1 à

la convention générale). Peu importe en l'occurrence que la convention ait

opéré une distinction entre «équipements privés» et «infrastructures

publiques»; ces éléments font aussi partie de l'équipement technique au sens de

l'art. 19 LAT (à cela s'ajoute la réalisation d'une garderie, soit un élément

d'équipement socioculturel, inclus dans les «équipements privés» et non

contesté). On observe ici qu'il n'est guère possible de séparer ces deux

aspects pour retenir que la partie de la convention relative aux « équipements

privés» relève d'un contrat de droit administratif (selon la jurisprudence

évoquée plus haut), alors que, en tant qu'elle concerne les infrastructures

publiques, elle devrait être attribuée au droit privé. Une scission du contrat

selon cette ligne de partage n'est pas soutenable.

Il faut noter que les

engagements pris par les demandeurs en relation avec cette seconde catégorie

d'équipements ne sont pas contestés non plus, (...).

bb) Par ailleurs, la

convention générale porte sur la mise à la charge des demandeurs d'une «taxe de

base» - litigieuse - arrêtée à Fr. 2 865 617.-; la convention opère ensuite une

déduction de Fr. 1 395 617.- «pour tenir compte de l'intérêt communal à

l'exten- sion harmonieuse de ce quartier», (chiffre III de la convention

générale, p. 5). Sont encore contestées des cessions gratuites de terrain que

les demandeurs se sont engagés à effectuer en faveur de la commune; même si

cette dernière prestation doit intervenir en nature, elle ne diffère pas, dans

son fondement, de la taxe évoquée ci-dessus (...).

Quoi qu'il en soit, la taxe

de déclassement en question (qui s'élève à près de trois millions de francs),

apparaît comme une contribution prélevée par la Commune de D en relation avec

la plus-value découlant pour les propriétaires intéressés du classement de leur

bien-fonds en zone constructible. L'accord ne porte donc pas à proprement

parler sur le zonage lui-même, mais bien sur ses conséquences financières pour

les propriétaires des terrains compris dans le plan de quartier; indépendamment

de l'admissibilité ou non du procédé, qui sera examinée plus loin, force est de

constater qu'il s'agit là d'une convention portant sur le prélèvement d'une

contribution de plus-value que la défenderesse elle-même rattache à l'art. 5

LAT, donc au droit public. Ce second aspect de la convention relève donc lui

aussi du droit public.

Dans la mesure où l'on

mettrait l'accent sur la notion de contribution aux infrastructures publiques,

soit sur le fait que cette prestation est destinée à entrer dans la caisse

générale de la commune, sans affectation particulière, de sorte qu'elle va financer

les tâches générales de cette collectivité publique, l'on se trouverait alors

en présence, non plus d'une contribution causale, mais bien plutôt abstraite

(caractéristique pour un impôt); le contrat devrait alors être considéré comme

un arrangement fiscal, relevant, comme on l'a vu plus haut, lui aussi du droit

public.

cc) (...)

dd) Pour étayer la nature de

droit privé de la convention, la défenderesse insiste encore sur le fait que la

prestation attendue de la Commune de D consistait dans un soutien que la

municipalité devait fournir aux demandeurs dans les démarches de ces derniers

tendant à l'adoption du plan de quartier. On relève cependant ici que la

convention générale ne mentionne pas ce soutien, à juste titre d'ailleurs;

l'art. 67 LATC (sur lequel on reviendra au c. 4a) donne à la municipalité la

compétence de prendre l'initiative d'un plan de quartier (al. 1) ou d'en

établir un, en présence d'une demande de propriétaire du périmètre concerné

(al. 2).

Il s'agit là clairement d'une

tâche publique que lui confie le droit positif. En conséquence, les mesures

qu'elle prend dans ce cadre ne sauraient être considérées comme des prestations

susceptibles de relever d'une convention de droit privé.

c) En conclusion, les volets

de la convention générale ici litigieux relèvent du droit public. Il s'agit

essentiellement des clauses portant sur des contributions de plus-value, voire

des impôts, ainsi que des cessions de terrain, qui, même si elles sont

effectuées en nature, doivent recevoir la même qualification (...). Ces aspects

ne peuvent prendre place que dans un contrat de droit administratif. Cette

conclusion s'impose si l'on suit la thèse du Tribunal fédéral qui autorise une

qualification distincte des différents éléments d'une convention (ATF 112 II 107 déjà cité).

Au demeurant, même si l'on exige une appréciation globale, comme le suggèrent

certains auteurs (notamment Moor, op. cit., p. 367), les éléments relatifs aux

équipements (pour reprendre les termes de la convention générale «les

infrastructures publiques» et les «équipements privés»; peu importe dans cette

approche que ce dernier aspect ne soit pas contesté: il doit néanmoins entrer

en considération lors d'une appréciation globale de la nature - de droit public

ou de droit privé - de la convention générale), ainsi que la contribution aux

infrastructures publiques présentent un caractère prépondérant, ce qui conduit

à qualifier de public l'ensemble de l'acte et, par voie de conséquence, les

points ici litigieux également.

La défenderesse relève

elle-même que la convention générale n'a pas pour objet le zonage en lui-même,

tel qu'il découle du plan de quartier; selon elle, l'adoption de ce plan ne

constitue qu'un «objet indirect» de ce contrat. La jurisprudence exclut d'ailleurs

que le zonage fasse l'objet de solutions contractuelles (ATF 122 I 328, spéc. p.

334); c'est donc à raison que les parties n'ont pas inclus cet aspect dans la

convention générale. Il reste que l'adoption du plan de quartier était

étroitement liée aux conventions souscrites par les demandeurs, la première

constituant en effet une condition à l'entrée en vigueur des secondes. La

défenderesse fait valoir au surplus que le législatif communal n'a pour sa part

ratifié le plan de quartier que dans la perspective d'une exécution des

conventions par les demandeurs. La défenderesse souligne expressément qu'elle a

exécuté ses obligations en relation avec l'adoption du plan (réponse, p. 98).

Ce faisant, elle laisse entendre qu'elle a fourni la prestation due contractuellement,

après quoi les demandeurs se refuseraient de leur côté à exécuter leur part du

contrat.

De la sorte, la défenderesse

donne à l'adoption du plan de quartier la portée d'une obligation

contractuelle, déjà exécutée; dans une telle lecture, cette dernière prestation

redevient un objet, voire même un élément essentiel du contrat. Si l'on suivait

cette dernière approche, la convention générale ne pourrait qu'être considérée

comme un contrat relevant du droit public, puisqu'elle porterait sur le zonage

(elle serait alors nulle, conformément à la jurisprudence évoquée plus haut:

ATF 122 précité). Si l'on admet au contraire que le zonage ne constitue pas un

élément essentiel du contrat, cela n'est pas de nature à renverser la

qualification retenue ci-dessus, le lien étroit avec l'adoption du plan de

quartier tendant au contraire à confirmer la nature de droit public de la

convention générale (Waldmann/Hänni, op. cit. No 25 ad art. 5 LAT).

III. L'irrégularité -

partielle - du contrat, invoquée par les demandeurs

4.

Les demandeurs, on le

rappelle, ne soutiennent pas que la convention générale serait nulle en son

entier; la nullité ne frapperait, à leurs yeux, que certains éléments de cet

accord. Les demandeurs critiquent les clauses qui leur imposent le versement de

contributions aux infrastructures publiques (ou taxes de déclassement; ci-après

c. 5) (...).

L'examen de la validité de la

convention sur ces points suppose le rappel préalable de quelques notions et

règles générales, avant d'aborder l'analyse de la convention elle-même (c. 5

ci-après).

a) La convention ici en cause

s'inscrit tout d'abord dans un contexte d'aménagement du territoire. Le secteur

concerné se trouvait précédemment, pour l'essentiel, en zone intermédiaire; il

s'agissait donc de terrains, selon l'art. 51 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985

sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC), dont la

destination devait être définie ultérieurement par des plans d'affectation ou

de quartier; on peut parler ici de terrains dont la constructibilité avait été

différée dans le plan des zones. L'affectation ultérieure de tout ou partie de

la zone intermédiaire à la construction peut être subordonnée à une opération

de péréquation réelle; celle-ci implique de faire bénéficier l'ensemble des

propriétaires de la zone intermédiaire de la plus-value résultant du nouveau

zonage (la péréquation peut être réalisée notamment par le biais d'un

remaniement parcellaire; voir art. 51 al. 3 LATC, qui prévoit également la

possibilité d'une péréquation par voie conventionnelle).

L'art. 67 LATC régit par

ailleurs la procédure applicable à l'établissement d'un plan de quartier. La

municipalité peut en prendre elle-même l'initiative (al. 1); elle est au

surplus tenue d'établir un tel plan lorsque la demande en est faite par la moitié

au moins des propriétaires du périmètre dont les immeubles représentent la

moitié au moins de l'estimation fiscale totale de celui-ci et pour autant que

les conditions de l'art. 66 LATC soient respectées; dans ce cas, la

municipalité n'est pas liée par les propositions des propriétaires et elle peut

notamment étendre ou restreindre le périmètre (al. 2). Il découle ainsi

notamment de cette disposition que la municipalité, en tant qu'autorité

compétente pour préparer les projets de plans d'affectation, a l'obligation

d'entrer en matière sur une demande de modification de la planification

existante tendant à l'adoption d'un plan de quartier, lorsque les conditions

précitées sont remplies. Cette obligation la conduit dans la règle à élaborer

un projet, soit à engager une procédure tendant à la révision du zonage

existant (notamment par le biais d'un plan de quartier).

Ce faisant, elle exerce une

compétence qui lui est dévolue par la loi cantonale.

b) aa) Selon l'art. 22 de la

loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT), l'autorité

compétente - soit dans le canton de Vaud, la municipalité - ne peut délivrer

une autorisation de construire que si la construction projetée est conforme à

l'affectation de la zone (ce qui suppose que celle-ci est destinée à la

construction; tel est le cas avec l'adoption d'un plan de quartier) et que le

terrain en question est équipé.

Cette dernière exigence

renvoie à la notion d'équipement technique, telle qu'elle découle de l'art. 19

al. 1 LAT; elle recouvre l'existence de voies d'accès, adaptées à l'utilisation

prévue, de conduites d'alimentation en eau et d'évacuation des eaux usées,

ainsi qu'un raccordement au réseau électrique. Cette disposition prévoit une

participation financière des propriétaires fonciers au coût de ces travaux

(art. 19 al. 2 LAT; voir également al. 3 qui prévoit aussi la possibilité pour

la collectivité concernée de permettre aux propriétaires fonciers de réaliser

eux-mêmes des équipements; voir aussi art. 49 al. 1 LATC).

En droit vaudois,

l'équipement incombe aux communes (art. 49 s. LATC), qui doivent bien

évidemment financer ces travaux.

L'art. 50 LATC ne règle pas

la question des frais d'équipement (sauf celle des équipements privés, traitée

à l'al. 2), mais se borne à réserver à ce propos d'autres législations, dont la

loi du 25 novembre 1974 sur l'expropriation (LEx, RSV 6.1, spéc. ses art. 125 à

133); mais cette loi est peu appliquée, contrairement à la loi du 30 novembre

1964.

sur la distribution de l'eau ou la loi du 17 septembre 1974 sur la

protection des eaux contre la pollution (RSV 721.31 et 814.31).

bb) En outre, la loi du 5

décembre 1956 sur les impôts communaux (LIC) définit les compétences que

détiennent les communes quant aux contributions publiques qu'elle sont

habilitées à percevoir.

L'art. 1er de la loi comporte

ainsi une liste exhaustive des impôts communaux susceptibles d'être prélevés (à

cette disposition s'ajoute celle de l'art. 3bis de la loi, sans pertinence

ici). Par ailleurs, l'art. 4 LIC réserve la faculté des communes de percevoir

des taxes spéciales en contrepartie de prestations ou avantages déterminés ou

de dépenses particulières; les taxes perçues sur la base de la loi sur la

distribution de l'eau ou de la loi sur la protection des eaux contre la

pollution entrent dans cette catégorie de prélèvements. Quoi qu'il en soit, il

n'est pas exclu qu'un règlement communal (voir à ce propos art. 4 al. 2 LIC)

constitue une base légale suffisante à la perception de telles taxes spéciales

pour autant que ce dernier soit conforme aux droits fédéral et cantonal (dans

ce sens ATF 122 I 305;

v. aussi ATF 132 II 371,

spéc. c. 2.5, 2.6 et 3).

Les art. 1er et 4 LIC se

réfèrent ainsi à des notions générales, soit l'impôt, d'une part, les

contributions causales, d'autre part. L'impôt est une contribution due par un

particulier indépendamment de toute contre-prestation étatique spécifique; on

peut parler à son sujet d'une dette «abstraite». On y oppose les contributions

causales, qui constituent la contrepartie d'une prestation ou d'un avantage

particulier, appréciable économiquement, accordé par l'État à un citoyen

déterminé; le versement de l'intéressé repose alors sur une contre-prestation

étatique qui en constitue la cause (voir à ce propos par exemple Jean-Marc

Rivier, Droit fiscal suisse, 2e édition 1998, p. 49). Les contributions

causales regroupent par ailleurs diverses catégories: la taxe ou l'émolument,

qui constitue le prix d'une prestation ou d'un service étatique particulier, la

charge de préférence, mise à la charge de personnes qui profitent de façon

spéciale d'avantages étatiques (tel que celui découlant de la construction

d'une route) ou encore la taxe de remplacement, prélevée auprès de citoyens

dispensés d'un devoir public (la taxe d'exemption du service militaire par

exemple; ici encore, Rivier, op. cit., p. 49). En matière d'équipement, les

collectivités intéressées prélèvent généralement soit des taxes, soit des

charges de préférence (ou contributions de plus-value). Contrairement aux

impôts, ces prélèvements reposent sur un lien particulier entre le contribuable

et l'État, caractérisé par la prestation ou l'avantage étatique offert. La

perception de contributions causales doit en outre respecter deux principes,

soit celui de la couverture des coûts (l'ensemble des recettes dégagées par

celles-ci ne doit pas dépasser le coût global consenti par l'État) et le

principe de l'équivalence (le montant perçu doit se trouver dans un rapport

raisonnable avec la prestation ou l'avantage dont bénéficie le contribuable).

Lorsque ces principes ne sont pas respectés, l'on ne se trouve plus en présence

de contributions causales, mais d'impôts mixtes (même auteur, p. 49).

On notera encore que les

collectivités publiques perçoivent parfois des impôts d'affectation (ou

Zwecksteuer), fréquemment liés à certains coûts; il en va ainsi d'impôts qui

servent spécifiquement à la couverture de certains types de dépenses, consentis

soit dans l'intérêt de la collectivité dans son ensemble, soit en faveur d'une

catégorie déterminée de personnes; Rivier cite à ce propos l'impôt

ecclésiastique, l'impôt sur les carburants ou la taxe de séjour (p. 50 s.). La

différence entre l'impôt d'affectation et la taxe causale réside dans l'absence

de lien direct entre la prestation de l'État ou l'avantage procuré au

contribuable et la contribution demandée à ce dernier. Il reste qu'il est

parfois difficile de distinguer les contributions causales et les impôts

spéciaux d'affectation liés à certains coûts (Kostenanlastungssteuer) destinés

à financer des dépenses provoquées par des personnes déterminées ou qui

profitent à celles-ci (sur ces différents points, voir Rivier p. 50 s.). Tel

est le cas s'agissant de la taxe de séjour, qui est un impôt, mais aussi

s'agissant de divers autres prélèvements abordés par la jurisprudence la plus

récente (taxe incendie, ATF 122 I 305: il s'agit aussi d'un impôt; voir également ATF 124 I 289 et 122 I 61).

La distinction entre impôt et

contribution causale entraîne avec elle des conséquences quant aux exigences

découlant du principe de la base légale. En effet, ce dernier s'applique de

manière rigoureuse en matière d'impôt, la loi formelle devant alors prévoir le

sujet, l'objet et le barème de l'impôt. Au contraire, le principe de la réserve

de la loi est assoupli en matière de contributions causales, en ce sens que la

loi formelle n'a plus à prévoir le calcul de celles-ci, pour autant que

s'appliquent les principes de la couverture des coûts et d'équivalence. On a vu

que d'autres différences résultent encore, en droit vaudois, du régime

découlant des articles 1er, 3bis et 4 LIC (cette dernière règle reprend

d'ailleurs à son alinéa 4 le principe de l'équivalence).

cc) L'art. 5 LAT charge le

droit cantonal d'établir un régime de compensation permettant de tenir compte

équitablement des avantages et des inconvénients majeurs qui résultent des

mesures d'aménagement (al. 1). Cette disposition, évoquée par les parties, vise

notamment les plus-values importantes qui découlent de mesures fondées sur

cette loi, la planification spécialement; on pense en particulier au classement

d'un terrain, précédemment en zone agricole, dans une zone à bâtir. La

disposition précitée implique en premier lieu une concrétisation dans la

législation cantonale.

Le prélèvement fondé sur

l'art. 5 al. 1 LAT peut être perçu sous la forme d'une contribution de

plus-value; dans ce cas, il ne s'agit toutefois pas d'une charge de préférence

au sens usuel, car elle n'est pas liée aux coûts (autrement dit, elle échappe au

principe de la couverture des coûts; ATF 105 Ia 137 et 121 I 142). Un tel prélèvement peut cependant être intégré

également dans le régime de l'impôt sur les gains immobiliers (art. 12 al. 2

lit. e de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts

directs des cantons et des communes; LHID, RS 642.14).

Lorsque le législateur

cantonal retient cette seconde solution, il est tenu par les exigences strictes

découlant du principe de la réserve de la loi en matière d'impôt. S'il donne en

revanche la préférence au régime d'une contribution de plus-value, la réponse

est moins nette. Dans l'ATF 105 précité, le Tribunal fédéral a assimilé cette

contribution, non liée aux coûts, à un impôt mixte; la qualification d'impôt

conduit là aussi à une application stricte des exigences de base légale.

Cependant, un tel prélèvement apparaît bien comme une contribution causale, de

sorte que son régime pourrait se situer entre celui de l'impôt et celui des

contributions causales ordinaires (dans ce sens, Waldmann/Hänni,

Raumplanunsgesetz, Berne 2006, No 22 ad art. 5 LAT; voir également Adrian

Schneider, Der angemessene Ausgleich für erhebliche Planungsvorteile nach Art.

5.

Abs. I RPG, Zürich 2006, p. 24 ss). On relèvera ici que la plupart des

cantons n'ont pas adapté leur législation à l'art. 5 al. 1 LAT et se contentent

de prélever l'impôt sur les gains immobiliers (avec ou sans adaptation à l'art.

12.

al. 2 lit. e LHID); les cantons de Bâle-Ville et de Neuchâtel, en revanche,

ont introduit un régime de contributions de plus-values dues aux mesures

d'aménagement, alors que le canton de Vaud a introduit le mécanisme de

péréquation réelle qui, malgré sa portée limitée et facultative, implique un

prélèvement en nature conforme également à l'art. 5 al. 1 LAT (voir au sujet de

ces différents régimes, Waldmann/Hänni, op. cit., No 19, 23 et 24 ad art. 5

LAT; Schneider, op. cit., p. 140 ss 172 ss et 196 ss; pour le droit vaudois, v.

art. 51 al. 3 LATC et ATF 122 I 125).

c) Le contrat de droit

administratif s'est vu peu à peu reconnaître une place dans la pratique, non

sans une certaine réticence de la jurisprudence. Quoi qu'il en soit, le procédé

contractuel soulève diverses questions que l'on traitera successivement.

La première a trait à

l'admissibilité même du procédé contractuel (soit du choix de la forme du

contrat de droit administratif en lieu et place de la décision); il s'agit en

second lieu de vérifier la conformité à la loi des obligations mises à la

charge de l'administré.

S'agissant du premier point,

plus spécialement en droit bernois, la loi pose le primat de la décision

administrative; en conséquence, le recours à la forme du contrat suppose

l'existence de motifs justificatifs (voir à ce propos Tschannen/Zimmerli, op. cit.,

p. 313); on laissera cet aspect de côté, dans la mesure où le droit vaudois ne

comporte pas d'exigence de ce type.

aa) Selon la jurisprudence

actuelle (ATF 103 Ia 505,

spéc. 512 et 105 Ia 207

spéc. 209), le recours à la forme du contrat de droit administratif est admis

dans la mesure où la loi ne l'exclut pas. Malgré la formulation de ces arrêts,

il apparaît excessif de considérer que la loi doive prévoir expressément

l'exclusion du procédé contractuel pour interdire celui-ci. En effet, il peut

également découler de la loi, dûment interprétée, une exclusion implicite de

cette voie (voir à ce propos Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 312 s.). Ces

auteurs citent par exemple, à juste titre, l'exemple de la législation sur la

circulation routière, dont le caractère exhaustif exclut la conclusion de

contrats s'agissant de l'octroi de permis de circulation pour véhicules; mais

il en va de même dans des réglementations faisant appel à une large liberté

d'appréciation de l'autorité (ainsi les conventions relatives au zonage de

bien-fonds ne sont pas admissibles: ATF 122 I 328, spéc. p. 334; ou encore en matière fiscale: même

s'il y a lieu d'appliquer des concepts juridiques indéterminés, les accords

fiscaux sont exclus, sauf base légale expresse; ATF 121 II 273, spéc. 279 et RDAF 2006 II 419, spéc 426 ss; voir également

Blumenstein/Locher, System des schweizerischen Steuerrecht, 6e éd., Zürich

2002, p. 320 ss; voir aussi les références indiquées par Mächler, op. cit., p.

366.

s. et note 33).

En revanche, comme cela a

déjà été relevé plus haut, la pratique a admis le recours au procédé

contractuel pour déterminer sur une base bilatérale des obligations en matière

d'équipement, qu'il s'agisse de l'obligation de réaliser l'équipement lui-même

ou d'obligations liées au financement de celui-ci (voir à ce sujet,

Häfelin/Haller/Uhlmann, op. cit., No 1082; Vera Marantelli-Sonanini,

Erschliessung von Bauland, Berne 1997, p. 145 ss).

S'agissant plus

particulièrement des contributions fondées sur l'art. 5 al. 1 LAT, certains

auteurs, tout en rappelant la jurisprudence du Tribunal fédéral de l'ATF 105 Ia 144 exigeant une

base légale expresse pour un tel prélèvement (Waldmann/Hänni, op. cit., No 22

ad art. 5 LAT), admettent qu'elles puissent faire l'objet d'un contrat de droit

public (ibidem, No 25 s.); ils retiennent d'ailleurs cette solution non

seulement lorsque le législateur cantonal a prévu de tels contrats (voir à ce

propos l'art. 142 de la loi bernoise sur les constructions, ainsi que l'art. 19

de la loi sur l'aménagement du territoire du canton des Grisons; sur la

disposition bernoise, voir Schneider, op. cit., p. 176, lequel exige de

surcroît une disposition réglementaire communale, de nature à assurer l'égalité

de traitement entre les constructeurs privés amenés à conclure des contrats

avec les autorités communales), mais aussi lorsque la loi cantonale ne l'exclut

pas expressément.

bb) La jurisprudence est

assez imprécise sur le point de savoir si les obligations imposées à

l'administré par contrat doivent reposer sur une base légale. Il paraît

cependant aller de soi - à défaut l'institution du contrat de droit

administratif serait inutile - que l'exigence de base légale doit être

assouplie dans une large mesure eu égard au consentement de l'administré.

Il reste que la prestation

demandée doit pouvoir être rattachée à un intérêt public consacré par la loi,

impliquant qu'il relève des attributions publiques (Moor II 386 s.). Cet auteur

donne ainsi l'exemple d'un promoteur qui peut s'obliger, dans le cadre d'un

plan de quartier, à réaliser une place de jeux (cet exemple est comparable à

celui de la garderie, dont la réalisation - non contestée - est prévue par la

convention générale), mais non l'installation d'un café (on pourrait d'ailleurs

évoquer ici l'art. 5 Cst: le principe de l'intérêt public découlant de cette

disposition s'applique également lorsque l'État agit dans la forme du contrat

de droit administratif).

cc) Par ailleurs, il paraît

aller de soi également que l'État ne devrait pas user de moyens de pression

inadmissibles pour obtenir, dans un cadre bilatéral, ce qu'il ne pourrait pas

obtenir par la voie d'une décision (Moor II 387 s.; Tschannen/Zimmerli, op.

cit., p. 314; Schneider, op. cit., p. 175 s et les références citées en note

705). Autrement dit encore, l'État ne saurait monnayer l'octroi d'un avantage

dans un domaine régi par le droit public (Moor I 370). Cette exigence peut

d'ailleurs être rapprochée de celle du respect du principe de proportionnalité

entre les prestations échangées. Mächler a examiné cet aspect de manière

approfondie, en se référant à la réglementation allemande, qui parle à ce

propos de «Koppelungsverbot» (op. cit., p. 408 ss et 412 ss.). A cet égard, il

apparaît discutable de lier le prononcé de décisions à des concessions

consenties par l'administré par le biais de charges sans lien suffisant avec la

situation à régler. La jurisprudence vaudoise, notamment, a relevé qu'il était

douteux, de la part de l'autorité municipale, d'accorder le permis de

construire moyennant le versement de contributions financières (taxes échues,

dont l'administré ne s'était pas acquitté jusque-là) ou des cessions de

terrains (RDAF 1998 I

211; voir également RDAF 1996 476, c. 3b; pour un exemple de prestations

consenties par un administré, en relation avec une décision administrative,

plus exactement ici l'adoption d'un plan, voir ATF 102 II 55). Cette solution est d'ailleurs assez

généralement retenue (voir à ce sujet Imboden/Rhinow, Schweizerische

Verwaltungsrechtsprechung, No 39 B. III. b, ainsi que, sous la même référence,

Imboden/Rhinow/Krähenmann, Ergänzungsband; voir par exemple ZBl 1974, 495: dans

cet arrêt, le Tribunal administratif a retenu que la clause accessoire d'une

autorisation exceptionnelle ne permettait pas le prélèvement d'une taxe ne

reposant pas sur une base légale).

Dans le cas d'un contrat de

droit administratif également, la prestation de la collectivité et la

contre-prestation de l'administré doivent se trouver dans une relation

appropriée. Mächler (op. cit., p. 410 s.) relève tout d'abord que cette

exigence recouvre pour partie le principe de la légalité. C'est en effet la loi

qui définit en premier lieu les tâches publiques, susceptibles d'être l'objet

de contrats de droit administratif; elle arrête également la compétence de

l'autorité en relation avec cette tâche.

Enfin, la loi confère

fréquemment à l'administré un droit inconditionnel à la prestation en question,

de sorte que celle-ci ne peut pas, même dans un cadre contractuel, être allouée

seulement moyennant une contre-prestation. La loi peut au contraire autoriser

expressément ou implicitement des contre-prestations ou des charges, sous forme

de clauses accessoires. L'auteur précité analyse ensuite les motifs qui

permettent de retenir un lien raisonnable entre prestations et

contre-prestations (p. 412 ss). Selon lui, il convient ici de tenir compte du

but de la législation en cause et d'examiner en conséquence si la

contre-prestation contribue ou non à la réalisation de celui-ci; la

contre-prestation doit ainsi logiquement entrer elle-même dans le champ de compétence

de l'autorité concernée et s'inscrire dans le cadre de l'exécution de la

réglementation en cause. Il tient ainsi pour arbitraire l'exigence d'un

versement en argent, couvrant les coûts, voire débouchant sur un bénéfice, en

présence d'une prestation à laquelle l'administré peut prétendre pour des

motifs sociaux ou d'intérêt public (p. 413 s., avec d'autres exemples); en

revanche, d'autres échanges de prestations lui paraissent parfaitement

appropriés, ainsi le cas d'un congé rémunéré pour poursuivre une formation

d'infirmière moyennant l'obligation de rembourser les frais de celle-ci si la

bénéficiaire met fin prématurément à son engagement auprès de l'hôpital public

concerné (p. 415).

Le droit positif prévoit

parfois l'obligation pour les particuliers de réaliser des places de parc; si

cette obligation est prévue dans un but de police, une dérogation peut être

accordée aux particuliers moyennant le paiement d'une taxe de remplacement destinée

à la réalisation de places de parc dans le même secteur (et non ailleurs; op.

cit., p. 415). L'auteur précité souligne encore que ces principes, même s'ils

ont été dégagés par la jurisprudence allemande sur la base d'une disposition

légale expresse, peuvent être transposés en droit suisse en application des

règles constitutionnelles (p. 408 s.), solution qui apparaît convaincante.

5.

Les demandeurs font valoir

tout d'abord la nullité des contributions aux infrastructures publiques qui

leur sont demandées.

On examinera ci-après la

qualification à donner à la prestation en question, puis, sur la base ainsi

retenue, on vérifiera la validité des obligations consenties à ce titre par les

demandeurs (on renvoie en outre au considérant 8 la question des conséquences

susceptibles de résulter, cas échéant, de l'invalidité de ces obligations).

a) La défenderesse,

s'agissant des prétentions ici litigieuses, parle de «contributions aux

infrastructures publiques» ou de «taxes de déclassement». Ces deux formules ne

sont pas équivalentes, comme on va le voir, mais la défenderesse ne tranche pas

clairement entre elles, de sorte que l'analyse qui suit devra explorer ces deux

alternatives.

aa) La réalisation d'un

équipement déterminé (une route, une canalisation, par exemple) peut donner

lieu au prélèvement de taxes - au sens étroit de ce terme - ou de contributions

de plus-values. Dans ce cas, l'ensemble des prélèvements doit permettre à la

collectivité de couvrir le coût de cet équipement (selon le principe de la

couverture des coûts, la collectivité ne saurait réaliser de cette manière un

bénéfice) et la contribution prélevée auprès de chaque administré doit se

trouver dans un rapport raisonnable avec la prestation ou l'avantage

particulier dont ce dernier bénéficie (principe de l'équivalence). En

l'occurrence, la contribution aux infrastructures publiques doit cependant

financer, de manière indéterminée, des prestations publiques de toutes sortes

de la commune (école, voirie, police, notamment) et les rentrées obtenues de

cette manière doivent être affectées au budget général de celle-ci. Ce

prélèvement est donc dû indépendamment de l'usage ou de l'avantage obtenu

individuellement par les demandeurs ou des dépenses qu'ils ont provoquées. Le

lien entre les charges à couvrir et les personnes assujetties apparaît comme

abstrait ou, en tout les cas, plus lâche que dans le cas d'une charge de

préférence; les dépenses qui devraient être financées par le biais de la

«contribution aux infrastructures publiques» doivent donc être comprises dans

un sens très large et l'on ne voit pas que le prélèvement ici en question serve

au financement immédiat d'une mesure déterminée.

Il en résulte, au vu de la

jurisprudence (voir notamment ATF 122 I 305, spéc. 309 ss.), que la «contribution aux

infrastructures publiques» doit être qualifiée d'impôt (au surplus, on ne peut

guère admettre ici une qualification d'impôt d'affectation ou plus précisément

de «Kostenanlastungssteuer»).

bb) La défenderesse parle

également de « taxe de déclassement»; ce faisant, elle renvoie aux

contributions susceptibles d'être perçues en application de l'art. 5 al. 1 LAT,

disposition qui permet l'introduction d'un régime de compensation des

plus-values découlant de mesures d'aménagement. Force est de relever que ce

type de prélèvement se distingue de contributions de plus-value usuelles, dans

la mesure où ces dernières doivent s'en tenir au principe de la couverture des

coûts, alors que cela n'est pas nécessaire dans le cadre de l'art. 5 al. 1 LAT.

La jurisprudence en a déduit que l'introduction de contributions fondées sur

l'art. 5 al. 1 LAT exigeait une base légale formelle (voir à ce propos ATF 105 Ia 134, spéc. 146).

cc) Quoi qu'il en soit,

lorsqu'elle retient les qualifications alternatives que l'on vient d'examiner,

la défenderesse admet que la «contribution aux infrastructures publiques» ne

constitue ni une taxe, ni une charge de préférence, au sens étroit de ces termes.

Il en découle que la jurisprudence, qui admet pour ces dernières un

assouplissement du principe de la réserve de la loi (compensé par l'application

des principes de la couverture des coûts et de l'équivalence), n'a pas à

s'appliquer en l'espèce.

b) La contribution litigieuse

repose en l'occurrence sur la convention générale; il convient donc de se

demander si le procédé contractuel est admissible comme fondement de ce

prélèvement.

aa) En matière d'impôt, le

droit positif, on l'a vu, exclut la conclusion d'arrangements fiscaux, sauf

disposition légale expresse. On considère en effet que la législation fiscale

présente un caractère exhaustif, de sorte qu'il n'y a pas place pour le procédé

contractuel, à moins que la loi n'en réserve la possibilité. On aboutit ainsi

dans ce domaine à la solution inverse de celle qui paraît découler de la

jurisprudence générale (initiée par l'ATF 103 Ia 505 déjà cité). Dans la mesure où la contribution ici

en cause devait être considérée comme un impôt, force serait alors d'en

conclure que la convention générale, en tant qu'elle arrêterait de manière

contractuelle le prélèvement de celle-ci, serait viciée; le droit positif ne

comporte en effet aucune disposition susceptible de fonder un accord sur le

type d'impôt perçu ici.

La défenderesse s'est référée

par ailleurs à la notion de «taxe de déclassement», soit à une contribution qui

pourrait être rattachée à un régime de compensation de plus-value fondé sur

l'art. 5 al. 1 LAT. On peut hésiter ici sur l'application du principe de

l'interdiction des arrangements fiscaux ou, au contraire, sur l'admissibilité

du procédé contractuel, à l'instar de ce qui prévaut en matière d'équipement.

La première solution devrait sans doute prévaloir; en effet, il n'est pas

déraisonnable de penser que l'admissibilité du procédé contractuel en matière

d'équipement va de pair avec l'assouplissement du principe de la réserve de la

loi lié à l'application du principe de la couverture des coûts. Le Tribunal

fédéral tend d'ailleurs à vouloir appliquer aux contributions de plus-value non

liées aux coûts les principes prévalant pour les impôts (ATF 105 Ia précité,

spéc. p. 146) Il reste que plusieurs auteurs soutiennent l'idée que la

contribution de plus-value examinée ici peut faire l'objet d'un arrangement

contractuel non seulement lorsque la loi cantonale prévoit la compensation,

sans exclure l'instrument du contrat à cet égard, mais également lorsque la loi

cantonale garde le silence sur le principe de la compensation des avantages

résultant de mesures d'aménagement (voir à ce sujet Waldmann/Hänni, op. cit.,

No 26 ad art. 5 LAT, ainsi que Enrico Riva, in Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch,

Commentaire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, No 101 ad art 5

LAT; voir également sur ce point Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., No 167, p.

72, mais ces auteurs n'envisagent pas clairement la situation dans laquelle le

contrat suppléerait l'absence de toute règle cantonale sur le régime de

compensation). Quoi qu'il en soit, les auteurs précités ne s'étendent guère sur

la justification de cette solution et se bornent à se référer à ce sujet à la

licéité des contrats de droit administratif passés en matière d'équipement.

Or, ces deux domaines

divergent sur un point essentiel, puisque le droit cantonal prévoit le principe

même de contributions d'équipement, alors que, par hypothèse, celui-ci ne

prévoit pas de contributions de plus-value en relation avec les avantages découlant

de la planification.

Mais cette question n'a pas à

être résolue de manière définitive ici, au vu des considérants qui suivent.

bb) Dans le souci d'être

complet, on soulignera ici que la défenderesse ne soutient pas que

l'application de l'art. 47 al. 2 ch. 10 LATC, entré en vigueur postérieurement

à la convention et au plan de quartier, pourrait servir de fondement à la

contribution litigieuse. Selon cette disposition, le règlement communal peut

prévoir l'octroi de bonus dans l'application des coefficients (d'occupation ou

d'utilisation du sol) en compensation de prestations d'intérêts publics en

rapport avec l'aménagement du territoire. Dans le seul cas traité par la

jurisprudence, la commune concernée avait admis, en relation avec une cession

gratuite de terrain destiné à la création d'un trottoir, que la surface cédée

puisse néanmoins être prise en compte dans le calcul des coefficients (TA,

arrêt AC 1999.0085, du 2 mai 2000, c. 10).

Cela étant, on n'examinera

pas plus avant si le prélèvement de la «contribution aux infrastructures

publiques» pourrait entrer dans les prévisions de l'art. 47 al. 2 ch. 10 LATC,

ce qui ne paraît pas d'emblée évident; le versement en question ne semble en

effet pas directement en rapport avec l'aménagement du territoire, à tout le

moins celui du secteur en cause. En outre, la disposition précitée ne traite

pas de la question de l'admissibilité du procédé contractuel, sans l'exclure

cependant.

c) Les obligations que la

convention générale met à la charge des demandeurs doivent bien évidemment être

conformes au droit. Au surplus, la jurisprudence admet ici que le principe de

la réserve de la loi doit s'appliquer avec une certaine souplesse, dans la

mesure où le consentement des administrés peut suppléer l'absence de base

légale expresse. Il reste que la collectivité contractante doit à tout le moins

disposer de compétences en la matière.

Quelques points méritent

d'être développés à ce propos:

aa) Dans la mesure où «la

contribution aux infrastructures publiques» est qualifiée d'impôt, force serait

alors de constater que l'art. 1er LIC ne donne pas la compétence aux communes

pour un tel prélèvement fiscal. La contribution litigieuse serait alors viciée

pour ce second motif également.

bb) Si l'on retient plutôt la

notion de «taxe de déclassement», il faudrait alors constater que le

législateur vaudois, dans la révision de la LATC intervenue le 4 février 1998,

a expressément écarté le projet que lui présentait le Conseil d'État, en tant

qu'il prévoyait l'introduction de contributions de plus-values au sens de

l'art. 5 al. 1 LAT. On se réfère à ce propos tout d'abord à l'exposé des motifs

du Conseil d'État (BGC janvier 1998, p. 7177, spéc. 7206 ss et 7224 ss; voir

également rapport de la Commission parlementaire, p. 7292, spéc. p. 7294 s). Il

ressort de ce rapport, comme aussi du débat d'entrée en matière (p. 7311 ss),

puis de celui portant sur les art. 75a ss du projet que la majorité du

Parlement était hostile au principe même de l'introduction d'une telle

contribution, cela notamment pour éviter un accroissement de la pression

fiscale sur la propriété; les arguments favorables à celle-ci émanaient

principalement des milieux de gauche, faisant valoir l'équité à prélever auprès

du propriétaire, favorisé par une mesure de classement de son bien-fonds en

zone à bâtir, une part de la plus-value ainsi obtenue. Dans le débat,

Jean-Claude Mermoud, alors député, s'est rallié à la majorité; il a cependant

évoqué la solution retenue au sein de la Commune d'Eclagnens, qui «travaillait

par charges foncières, système qui fonctionne extrêmement bien et a été utilisé

plusieurs fois dans le canton, notamment dans la Commune de Villars-le-Terroir»

(ibidem, p. 7370). Le conseiller d'État Daniel Schmutz a émis à cet égard

quelques doutes, aucune base légale ne prévoyant le système des charges

foncières évoqué par le député Mermoud (p. 7374), à quoi ce dernier a répondu «[?]

j'aimerais dire à M. le Conseiller d'État que nous avions une arme

inattaquable. J'ai bien précisé que nous avions fait l'opération conjointement

et que le propriétaire qui refusait de signer restait en zone agricole. Punkt,

schluss, et il a signé droit derrière!».

Quoi qu'il en soit, le vote

du Parlement a bien porté sur l'introduction des art. 75 al. 1 ss dans la LATC,

soit sur le principe ou non d'un régime de compensation de la plus-value due à

l'aménagement du territoire et sa réponse a été négative.

Force est ainsi d'en conclure

que le législateur n'a pas voulu d'une telle contribution; on ne saurait

déduire des deux interventions du député Mermoud que le Grand Conseil estimait

- contrairement aux diverses opinions exprimées - que la perception de telles

contributions était d'ores et déjà parfaitement possible au vu du droit positif

et que le projet était dans ce sens inutile. La décision du Grand Conseil ne

peut être comprise que dans le sens d'un silence qualifié, soit dans le refus

d'introduire des règles de mise en oeuvre de l'art. 5 al. 1 LAT.

cc) On observe d'ailleurs que

le projet de loi prévoyait de conférer la compétence pour ce prélèvement à

l'autorité cantonale compétente en matière d'aménagement du territoire.

Autrement dit, les communes

n'auraient pas reçu cette faculté, que les art. 1 ss LIC ne prévoient pas non

plus. En l'absence de toute compétence en cette matière, force est de retenir

que la convention générale, en tant qu'elle prévoirait une «taxe de déclassement»,

serait viciée pour ce motif également.

dd) La défenderesse voit une

base légale dans l'art. 5 al. 1 LAT lui-même. Or, cette disposition prévoit

expressément qu'il appartient au droit cantonal d'établir un régime de

compensation de ces plus-values. Il découle ainsi clairement de ce texte que l'art.

5.

al. 1 LAT n'est pas directement applicable, seule une règle de droit

cantonal, relevant de la loi formelle, pouvant introduire une contribution de

plus-value. On a d'ailleurs relevé plus haut que le droit cantonal avait la

faculté de s'en tenir ici à un prélèvement par le biais de l'impôt sur les

gains immobiliers; seule une base légale cantonale expresse peut dès lors

introduire un mécanisme différent, sous la forme d'un prélèvement lié

directement à l'avantage résultant d'une mesure de planification (sur la

liberté des cantons dans la mise en oeuvre de l'art. 5 al. 1 LAT, voir Waldmann/Hänni, op. cit., No 16 ss ad

art 5 LAT).

La défenderesse a invoqué

encore l'art. 50 LATC à titre de base légale au prélèvement ici en cause, à

tort.

Cette disposition ne concerne

en effet que les frais d'équipement et non les plus-values liées à

l'aménagement. Par ailleurs, les contributions dues à ce titre (ou plus

précisément sur la base d'autres dispositions légales ou réglementaires) sont

perçues sous la forme de taxes ou de charges de préférence, et sont ainsi de

nature causale. Rien dans ce texte n'autorise donc le prélèvement - très

particulier - de contributions de plus-value non liées aux coûts.

ee) La défenderesse fait

encore valoir que la «contribution aux infrastructures publiques» repose sur un

fondement de droit coutumier suffisant. On peut sans doute admettre comme

établi l'existence d'un long usage dans ce sens, encore que celui-ci apparaisse

comme fluctuant (s'agissant en particulier du calcul de cette taxe). Mais ce

dernier doit en outre être considéré comme répondant à une obligation par les

différents acteurs concernés, soit essentiellement les autorités communales,

d'une part, les propriétaires fonciers, d'autre part. A cet égard, il semble

que les notaires, officiers publics dans la région, aient considéré de tels

prélèvements comme obligatoires. Il est difficile d'en dire autant des

propriétaires fonciers, qui peuvent s'être trouvés dans la même situation que

les demandeurs, confrontés à une pression importante de l'autorité.

Quant au Conseil d'État, il

ne paraît pas considérer de tels prélèvements comme présentant un caractère

obligatoire, cela faute de base légale (BGC janvier 1998, intervention Daniel

Schmutz, p. 7374; le sentiment de quelques syndics de la région, voire celui

d'architectes-urbanistes, en l'occurrence I, n'est pas déterminant à cet

égard).

En d'autres termes,

l'existence même d'un usage à caractère obligatoire, relatif à la «contribution

aux infrastructures publiques», n'apparaît pas établi à satisfaction. On relève

au surplus que le droit fiscal ne laisse aucune place à la coutume comme source

de droit, sinon au titre d'un comblement de lacunes éventuelles; en tous les

cas, il ne saurait être question d'admettre que la coutume peut constituer le

fondement même d'obligations fiscales nouvelles (Blumenstein/Locher, op. cit.

p. 19).

d) La collectivité,

lorsqu'elle procède par voie de contrat administratif, reste tenue au respect

des principes fondamentaux du droit public, notamment celui de l'intérêt public

et de la proportionnalité (v. ci-dessus c. 4 lit. c/bb et cc). Ce dernier principe

peut d'ailleurs apparaître comme une compensation adéquate à l'assouplissement

de la réserve de la loi en matière contractuelle.

En particulier, l'autorité ne

saurait obtenir le consentement de l'administré par la voie de pressions

inadmissibles (voir, à titre d'exemple, Tschannen, op. cit, p. 314; Moor II p.

387.

s. et I 370).

aa) La collectivité qui

conclut avec l'administré un contrat de droit administratif, dans le cadre

duquel les prestations apparaissent comme équilibrées les unes par rapport aux

autres, ne saurait été critiquée sous cet aspect. En l'occurrence, la convention

porte notamment sur l'équipement au sens technique (elle parle ici

d'infrastructures publiques, en annexe 1); les prestations promises par les

demandeurs, qui ont trait aux coûts de celui-ci, apparaissent pleinement

appropriées, car elles apparaissent étroitement liées à des problèmes

d'aménagement du territoire découlant de la réalisation du plan de quartier. Il

en va de même s'agissant des équipements qualifiés de «privés» (soit internes

au plan de quartier) pris en charge entièrement par les demandeurs et leurs

ayant-cause éventuels; on note encore que malgré les prestations mises à la

charge de ces derniers, les taxes de raccordement au réseau de distribution

d'eau, ainsi qu'aux canalisations d'eaux usées et d'eaux claires restent dues

au surplus.

bb) Quant aux «contributions

aux infrastructures publiques», elles sont également dues en supplément; à

l'analyse, cette prestation des demandeurs est versée sans contrepartie aucune

(si l'on retient la qualification d'impôt, on peut parler d'une contribution

«abstraite»; on se rapproche ici de la qualification retenue par le Tribunal

administratif bernois, qui avait eu recours à la notion de reconnaissance de

dette abstraite: JAB 1985, 315) ou est liée à la plus-value découlant de

l'affectation des terrains en cause en zone à bâtir (on aurait ici une

contribution causale, non liée aux coûts). Dans l'un comme dans l'autre cas, le

problème subsiste: il s'agit en effet de savoir si l'autorité, compétente en

matière de plan d'affectation, est autorisée à lier une décision d'affectation

de terrains à un versement opéré par les bénéficiaires, le consentement de ces

derniers n'étant obtenu qu'en faisant miroiter une décision favorable à cet

égard (le mécanisme est d'ailleurs décrit de manière ramassée par Jean-Claude

Mermoud, alors député, dans le passage cité plus haut sous lit. c/bb).

On se souvient d'ailleurs que

l'adoption du plan de quartier ne figure pas parmi les prestations dues par la

commune selon les termes de cet acte. La défenderesse indique dans sa réponse

que l'adoption du plan n'est qu'un objet indirect de la convention (non sans

raison puisque l'ATF 122

I 328 exclut le procédé contractuel dans le domaine du zonage); elle

affirme cependant que les demandeurs ont consenti l'obligation ici litigieuse,

pour obtenir l'«appui stratégique et politique» de la municipalité en faveur de

leur projet, afin de préparer le terrain auprès du pouvoir législatif communal

(réponse, p. 80); par ailleurs, la défenderesse relève que les demandeurs,

s'ils n'avaient pas souscrit à cette obligation, n'auraient eu aucune chance

d'obtenir l'adoption de ce plan de quartier (réponse, p. 97). Pour reprendre

une formule tirée d'un arrêt du Tribunal cantonal vaudois (RDAF 2000 I 417), les

demandeurs ont, par ce biais, payé «le prix de la bonne volonté» des autorités

communales.

L'autorité a la faculté de

rendre des décisions en les assortissant de charges et de conditions, pour

autant que celles-ci apparaissent comme revêtant un rapport suffisant et

approprié avec l'objet de celles-ci. Lorsqu'un procédé contractuel est retenu, des

exigences similaires peuvent être insérées dans la convention liant

collectivité et administré. Dans un régime unilatéral, les charges ou

conditions, à caractère exorbitant, ne peuvent pas être admises; dans un cadre

contractuel, la solution doit être la même (c. 4 c/cc), bien qu'une souplesse

accrue doive être acceptée.

Dans le cas d'espèce, il

n'apparaît pas qu'il y ait de rapport raisonnable entre l'adoption du plan de

quartier et les «contributions aux infrastructures publiques» demandées, dont

l'ampleur est considérable.

Se pose ainsi la question de

l'admissibilité de l'introduction des contributions aux infrastructures

publiques, ici litigieuses, dans la convention générale; en d'autres termes, il

s'agit de vérifier si ces dernières violent le principe examiné plus haut du

«Koppelungsverbot». Mächler indique expressément que ce principe est respecté

dans le cadre de la perception, par voie contractuelle, de montants visant à

financer l'équipement (op. cit., p. 416 s.); en l'espèce, les contributions aux

infrastructures publiques sont destinées au contraire à entrer dans la caisse

générale de la commune défenderesse et augmentent ainsi les recettes fiscales

ordinaires. En d'autres termes, ces prestations ne présentent aucun lien direct

avec l'exécution de la tâche publique en cause, à savoir l'aménagement du

territoire dans le périmètre concerné de «E». Cela apparaît d'ailleurs

clairement si l'on considère que ces contributions constituent «le prix de la

bonne volonté» des autorités de D. Il va d'ailleurs de soi qu'une prestation en

argent remise à titre individuel à un fonctionnaire, afin d'obtenir sa bonne

volonté dans une procédure, serait inadmissible (voir pénalement

répréhensible). Une prestation versée à la collectivité elle-même, dans le but

d'obtenir de celle-ci une position favorable dans un dossier, même si elle est

moins critiquable, ne saurait néanmoins être admise; en effet, ce faisant

l'autorité use de ses prérogatives de puissance publique, non plus dans

l'accomplissement de sa tâche publique, mais pour s'enrichir, soit pour

poursuivre un but relevant de l'intérêt financier de cette collectivité, ce qui

lui est interdit (Moor I 409).

e) Des considérations qui

précèdent, il découle que la convention générale, en tant qu'elle prévoit une

contribution aux infrastructures publiques, est viciée à plusieurs égards.

(...)

IV. Les conséquences des

vices affectant la convention générale

8.

(...).

a) aa) En droit privé, la

solution repose sur l'application de l'art. 20 CO, la nullité pouvant être

partielle. Selon le Tribunal fédéral, un contrat est illicite, au sens de la

disposition précitée, lorsque son contenu est contraire au droit positif suisse,

fédéral ou cantonal; tel est le cas lorsqu'il contrevient à la lettre ou au but

d'une disposition légale (ATF 119 II 222, spéc. 224; voir au surplus Olivier

Guillod/Gabrielle Steffen in Thévenoz/Werro, éd., Commentaire romand du Code

des obligations I, Genève 2003, No 60 ad art. 19 et 20 CO). Le caractère

illicite d'un contrat peut concerner son objet (ainsi la vente de drogues), sa

conclusion même (la convention qui porte sur la commission d'un délit) ou

encore le but poursuivi par les parties (le prêt visant à financer un trafic de

drogues; sur ces points, voir les auteurs précités, No 61 ad art. 19 et 20 CO).

En d'autres termes, le seul fait qu'un contrat viole une règle de droit ne

conduit pas nécessairement à sa nullité; encore faut-il que le droit positif le

prévoie ou que cette conséquence découle du sens et du but de la disposition

violée. Cette norme peut relever du droit privé, mais aussi du droit public

fédéral ou cantonal (voir les auteurs précités, No 62 ad art. 19 et 20 CO; la

même solution prévaut pour le contrat passé dans le but de tourner une

interdiction légale, soit en cas de fraude à la loi: voir à ce propos Pierre

Engel, Traité des obligations en droit suisse, 2e éd. 1997, p. 277).

(...) (effets ex tunc de la

nullité / choix entre nullité totale ou nullité partielle en présence de

clauses viciées selon les règles du CO)

bb) En droit public, le

contrat de droit administratif apparaît comme une alternative à la décision.

Or, s'agissant de cette dernière, l'existence de vices conduit soit à

l'annulabilité, qui est la règle, soit à la nullité, qui est l'exception.

Cependant, dans la mesure où le contrat de droit administratif n'est pas

susceptible de recours, la sanction de l'annulabilité ne lui est guère

transposable.

La jurisprudence, en

conséquence, applique par analogie aux contrats de droit administratif viciés

le régime de la révocation des décisions; par exception et en présence de vices

graves, elle retient au contraire la nullité du contrat (ATF 105 Ia 207, spéc. 210 s. et 103 Ia 505, spéc. p. 514; voir également Frank Klein, Die

Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, thèse Zürich

2003, p. 173 s.). Or, la révocation des

décisions implique une balance d'intérêts, entre l'intérêt public à l'application

correcte du droit objectif et l'intérêt privé au maintien de la décision;

transposé au contrat, ce modèle implique une pesée d'intérêts similaire.

La jurisprudence a également

admis qu'il était possible de corriger le vice afin de maintenir le contrat, en

appliquant le principe de la volonté hypothétique des parties (ATF in ZBl 1989,

82, spéc. p. 90, où il s'agissait de la durée d'une concession de force

hydraulique).

Même si les solutions

demeurent dans une certaine mesure incertaines, quelques points apparaissent

aujourd'hui acquis.

Ainsi, contrairement à ce qui

prévaut en droit privé, la sanction de l'illicéité du contrat de droit

administratif n'est la nullité qu'à titre exceptionnel; dans la règle, l'on ne

retiendra que la révocation de cet acte, à l'issue d'une balance d'intérêts

(dans ce sens voir Klein, op. cit., p. 173 et les références de jurisprudence

et de doctrine; Moor, p. 393 s.). On rencontre cependant, spécialement dans la

doctrine, des variantes ou des nuances par rapport au modèle qui vient d'être

décrit.

Ainsi, Pierre Moor admet-il

cette solution dans l'hypothèse où la collectivité entend mettre fin au contrat

pour un motif d'intérêt public, alors que la partie privée se prévaut du

maintien de celui-ci; il l'écarte dans l'hypothèse inverse, soit celle où la

partie privée fait valoir l'illicéité du contrat, alors que l'administration

entend en obtenir l'exécution. Dans ce dernier cas, on ne saurait imposer à

l'administré le résultat d'une pesée d'intérêts et la sanction devrait toujours

être la nullité (op. cit., p. 394). D'autres auteurs admettent au contraire le

mécanisme de la révocation fondée sur une balance d'intérêts dans l'une et

l'autre hypothèse. Ils procèdent au surplus à une casuistique et proposent le

plus souvent le remède de la révocation et, à titre exceptionnel, celui de la

nullité du contrat. S'agissant tout d'abord de conventions viciées dès

l'origine, ils distinguent plusieurs configurations; la première a trait au cas

où le procédé du contrat n'est pas admissible; le contrat conclu néanmoins ne

saurait être considéré comme nul, il n'est que révocable, pour autant qu'une

conversion de l'acte n'apparaisse pas préférable.

La révocation devrait

prévaloir aussi pour le cas où le contrat a été souscrit par une autorité

incompétente. S'agissant par ailleurs d'un contrat qui viole des normes

impératives, il n'y a pas lieu à nullité, mais à révocation sur la base d'une

pesée d'intérêts; ainsi, lorsque la violation est d'ordre secondaire, le

principe «pacta sunt servanda» doit prévaloir, ce qui conduit au maintien du

contrat. Peu importe, dans cette dernière hypothèse, que le contrat accorde des

avantages à l'administré ou au contraire qu'il lui impose des obligations (sur

tous ces points, voir Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., No 1111 ss; dans le

même sens, voir Tschannen/Zimmerli, op. cit., p. 319 s.; Mächler, op. cit., p.

337.

ss avec des solutions partiellement divergentes). La jurisprudence

elle-même retient, dans ces cas de figure, la solution d'une révocation sur la

base d'une pesée d'intérêts, qu'il s'agisse d'un contrat favorable ou au

contraire d'une convention imposant des charges à l'administré (ATF 105 Ia 207, spéc. 211 et

JAB 1996, 219, spéc. p. 228).

cc) Il reste à examiner les

conséquences de la révocation ou de la nullité du contrat de droit

administratif; Pierre Moor (op. cit., p. 395; voir de manière très générale

Klein, op. cit., p. 221 ss; Mächler, op. cit., p. 344 s.) suggère de se référer

au droit privé, par exemple pour la question de la restitution des prestations

déjà effectuées, mais il ne développe pas ce point de vue. Le même auteur

retient par ailleurs que la révocation des décisions administratives ne déploie

dans la règle que des effets ex nunc (op. cit., p. 339, cela même si le vice

existait dès l'origine; contra sur ce dernier point Häfelin/Haller/Uhlmann, op.

cit., No 1048 ss).

La jurisprudence sur cette

question est rare. Il faut cependant noter que celle-ci tend à retenir,

s'agissant de la révocation d'arrangements fiscaux viciés, que celle-ci

intervient ex nunc uniquement (ATF 57 I 359; 70 I 136 et ZBl 1944, 92; voir

également Béatrice Weber-Dürler, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, Bâle

1983, p. 224 et les références citées note 47; v. aussi Imboden/Rhinow,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, No 46 B. V e, qui retiennent cette

solution de manière générale pour les contrats de droit administratif viciés);

le premier auteur cité rattache cette solution, reconnue depuis longtemps, à la

protection de la confiance liée au contrat (dans le même sens JAB 1996, 219).

b) aa) Le juge-arbitre se

rallie ici aux solutions dégagées par la jurisprudence, s'agissant de la

première étape du raisonnement. Il apparaît en effet que le particulier, lié à

l'administration par un contrat, doit être protégé dans sa situation mieux encore

que ne le serait celui qui n'est bénéficiaire que d'une décision; cela conduit

à ne retenir la nullité du contrat qu'à titre exceptionnel, la révocation de

celui-ci devant être la règle (sur cette protection particulière du

cocontractant, voir par exemple Weber-Dürler, op. cit., p. 220; Klein, op. cit.

p. 118). Cette solution s'impose d'abord, il est vrai, lorsque l'administré

entend se prévaloir du maintien du contrat qui lui est favorable.

Cependant, il n'y a pas de

motif décisif de s'écarter de cette solution dans l'hypothèse inverse (ATF 105 Ia 207, spéc. 211);

il ne faut en effet pas perdre de vue que la révocation du contrat implique une

balance des intérêts; dans le cadre de celle-ci, il est parfaitement possible

de tenir compte de la situation particulière d'un administré qui fait valoir

l'illégalité du contrat. Dans l'une et l'autre hypothèses, ce dernier doit de

toute manière pouvoir partir de l'idée que la collectivité publique qui passe

un contrat avec lui le fait en conformité avec la loi.

bb) Par ailleurs, le

juge-arbitre retient que la jurisprudence arrêtée en matière d'arrangements

fiscaux, relative aux conséquences à tirer d'une révocation d'un tel acte, peut

être retenue ici comme base de travail. Elle conduit à ne pas remettre en cause

des relations contractuelles anciennes (et les prestations éventuelles

échangées sur cette base), mais ne vise que l'avenir. Sans doute, les arrêts en

question visaient au premier chef le cas d'accords offrant des avantages au

contribuable; on pourrait cependant imaginer l'hypothèse inverse d'accords

fiscaux prévoyant une imposition minimale, supérieure à ce qui résulterait de

l'application ordinaire de la loi; il apparaît admissible, au regard notamment

des exigences de sécurité du droit, de n'admettre là aussi qu'une portée pour

l'avenir de la révocation du contrat (dans ce sens JAB 1996, 219; pour un autre

exemple, dans lequel la validité elle-même de l'accord n'a pas été abordée, v.

TA VD arrêt du 18 décembre 1997, FI.1997.0136).

La solution précitée peut

être étendue plus généralement à d'autres types de contrats (dans ce sens

Imboden/Rhinow, op. cit., No 46 B. V.e); elle n'est d'ailleurs pas ignorée du

droit privé lui-même s'agissant de relations contractuelles durables (voir ci-dessus

lettre a/aa). Il convient ainsi de retenir sur ce point la thèse de la

défenderesse, hostile à une révocation avec effet ex tunc.

c) En l'occurrence, l'on n'a

pas décelé de motifs de nullité du contrat ici en cause. Celui-ci présente

néanmoins certains vices, susceptibles de conduire à sa révocation. Cela étant,

il convient de procéder à la balance d'intérêts nécessaire dans ce cas. En

l'occurrence, la défenderesse prétend au maintien du contrat; elle fait à cet

égard valoir essentiellement des intérêts d'ordre financier, à savoir

l'obtention du paiement des contributions d'infrastructures. Pour leur part,

les demandeurs invoquent les vices du contrat et se placent ainsi du côté de

l'intérêt public à une exacte concrétisation du droit objectif.

aa) La jurisprudence est ici

extrêmement claire: lorsqu'il y a lieu d'opérer une balance d'intérêts,

l'intérêt fiscal invoqué par la collectivité n'est pas un motif suffisant pour

fonder la révocation d'une décision (ATF 103 Ib 241, spéc. 244). Cette solution est transposable à

la situation où la collectivité entend s'opposer à la révocation d'un contrat

précisément dans un but fiscal; un tel intérêt ne suffit pas non plus - à

l'inverse en quelque sorte - à maintenir le contrat (JAB 1996, 219, spéc. 228

ss).

bb) Comme en matière de

décision administrative, la sécurité du droit doit prévaloir en principe et par

conséquent empêcher la révocation du contrat lorsque la partie qui serait lésée

par celle-ci subirait de ce fait un préjudice irréparable (voir, en matière de

décisions, Moor, op. cit., p. 334 ss; dans le même sens, JAB 1996 précité, p.

228).

S'agissant de décisions, la

réflexion se porte essentiellement sur la situation de l'administré qui a fait

usage, en tout ou partie, de la décision qui lui a été adressée, par exemple

d'un permis de construire. Il s'agit de déterminer le moment à partir duquel

l'intéressé a pris des dispositions irréversibles, entraînant pour lui un

préjudice difficilement réparable. Tel est le cas du constructeur qui, sur la

foi d'une autorisation de bâtir, procède à la démolition du bâtiment existant

sur le fonds (on ne parle pas, en revanche, de dispositions irréversibles,

lorsque celui-ci se borne à de simples actes préparatoires à la construction;

Moor, ibid. p. 335).

Cette analyse n'est pas aisée

à transposer au cas d'un contrat de droit administratif. Il paraît difficile de

retenir l'existence d'un préjudice irréparable, alors même que sont

envisageables, après la révocation du contrat ou la constatation de sa nullité,

des voies de restitution des prestations échangées, voire des actions

complémentaires en dommages et intérêts (sur ces questions, voir Klein, op.

cit., p. 221 ss). Quoi qu'il en soit, la défenderesse fait valoir à cet égard

essentiellement le fait que la conclusion du contrat l'a amenée à adopter le

plan de quartier «E»; il faudrait voir là précisément un préjudice irréparable.

Le juge-arbitre ne peut cependant pas suivre la défenderesse sur ce terrain. En

effet, le législatif communal a régulièrement adopté le plan précité, qui a été

approuvé par l'autorité cantonale; il est enfin actuellement en cours

d'exécution. Ce plan est donc réputé conforme au droit, de sorte que, sur le

plan juridique, on ne voit guère qu'il puisse être à l'origine d'un préjudice;

en l'absence de dommage, la question de son caractère irréparable ou non ne se

pose pas.

Il est sans doute exact que

le plan donne naissance à de nouvelles obligations pour la commune, notamment

des obligations en matière d'équipement au sens technique du terme; les

demandeurs ont néanmoins pris à leur charge les frais qui en découlent.

L'afflux de nouveaux

habitants sur le territoire de la Commune de D est de nature à augmenter

également les charges générales de la commune, en matière scolaire, de routes

ou encore de police, notamment. Il n'est pas possible de voir là l'existence

d'un préjudice irréparable, de telles charges devant être couvertes en effet

par les recettes générales de la commune, dans le cadre de l'application des

lois fiscales. La commission du conseil communal, chargée de l'examen du plan

de quartier, avait d'ailleurs mis en évidence, sur la base de pronostics, le

fait que l'arrivée de nouveaux habitants liée à ce plan dégagerait plutôt des

recettes supplémentaires que des charges nouvelles (voir à ce propos le rapport

de cette commission, p. 1100 de la défenderesse, spéc. p. 14 à 18; ce document

évoque par exemple des recettes nettes régulières de Fr. 100 000.- par année,

compte non tenu d'un impôt foncier estimé lui aussi à Fr. 100 000.- par année).

Entendu comme témoin, le syndic J a affirmé au contraire que, en l'absence des

contributions aux infrastructures publiques, les nouveaux habitants du quartier

«E» entraîneraient pour la commune des charges nouvelles, mais cette allégation

n'est pas documentée, de sorte qu'elle ne paraît pas suffisante à contredire la

pièce précitée.

On notera à cet égard que

l'adoption du plan de quartier précité, qui résulte de l'exercice de leurs

compétences par les autorités communales, n'est pas une prestation

contractuelle; elle n'est d'ailleurs pas incluse à ce titre dans le contrat, où

elle n'apparaît qu'à titre de «condition» (ou de décision réservée; pour être

plus précis, il s'agit d'une condition suspensive, au sens de l'art. 151 al. 2

CO, appliqué par analogie). Sans doute, l'existence de ce contrat a-t-elle été

décisive dans le cadre du vote du législatif communal pour l'adoption du plan

de quartier; au cas où la convention générale ici en cause serait révoquée

partiellement, il apparaîtrait après coup que ce vote est lui-même fondé sur

une base erronée (pour un autre exemple de modification du plan des zones liée

à un contrat de droit privé, v. TA VD, arrêt du 23 janvier 1997, AC.1995.0312).

Cependant, on ne saurait voir là l'existence d'un préjudice irréparable au sens

couramment retenu par la jurisprudence en matière de révocation de décisions.

cc) La défenderesse invoque

encore la mauvaise foi des demandeurs.

On notera tout d'abord qu'une

telle circonstance intervient bien dans la balance des intérêts à opérer ici

(s'agissant de la révocation des décisions, voir Moor, II 327 s.; cet élément

peut même influer en outre sur les effets de la révocation, même auteur, p.

339). Cette solution apparaît transposable au contrat de droit administratif,

qui repose sur une relation de confiance qualifiée.

aaa) La défenderesse allègue

en substance que les demandeurs, au moment de la signature en 1997 de la

convention générale, voire ultérieurement, connaissaient l'irrégularité du

contrat et se réservaient la possibilité d'en contester la validité par la suite.

Dans la mesure où l'exécution de la convention générale était affectée de

conditions suspensives, on doit se placer au moment de l'avènement de celles-ci

pour examiner son caractère illicite ou non (voir à ce propos Engel, op. cit.,

p. 857: pour cet auteur, c'est en effet à ce moment qu'il faut se placer pour

vérifier s'il y a impossibilité originaire de la prestation, soit un autre cas

visé à l'art. 20 al. 1 CO; ce raisonnement est transposable au cas de

l'illicéité). On peut donc imaginer que la mauvaise foi des demandeurs ait pris

naissance après la signature de la convention, mais avant l'entrée en force du

plan de quartier, le 20 avril 2001, date de son approbation par le Conseil

d'État. Au cours de l'instruction, divers témoins de la défenderesse (son

syndic J, l'agent immobilier K, le préfet L) ont exprimé leur soupçon que les

demandeurs avaient connaissance du caractère illégal de la convention générale;

le témoin M s'exprime quant à lui en sens contraire. Les soupçons en question

sont liés essentiellement à quelques éléments. Tout d'abord, contrairement à

l'usage prévalant dans le secteur immobilier (usage allégué par la commune),

les demandeurs, lorsqu'ils ont aliéné des terrains tout d'abord dans le plan de

quartier «H» (en 2001), puis dans le plan de quartier «E» (en 2002), ont

conservé à leur charge les contributions d'infrastructures publiques, au lieu

de les reporter sur les acheteurs. Par ailleurs, le demandeur C aurait

manifesté à plusieurs reprises des réticences avant, comme après la signature

de la convention générale.

Le juge-arbitre constate tout

d'abord, s'agissant de la vente des terrains sis «H», que B a certes gardé à sa

charge les contributions aux infrastructures publiques; cependant, elle s'est

acquittée du montant en question le jour de la signature de la vente, soit le 6

novembre 2001. Cela tend à démontrer que l'intéressée, à cette dernière date,

postérieure à l'entrée en vigueur du plan ici en cause, n'entendait pas mettre

en doute la validité de clauses contractuelles prévoyant des contributions aux

infrastructures publiques (clauses similaires dans les deux plans de quartier).

Il est vrai que, lorsque la défenderesse a fait valoir l'indexation des charges

foncières dans le cadre du plan de quartier «H», cela par la voie d'une action

devant le juge-arbitre désigné à cet effet, la demanderesse s'est interrogée

sur la licéité de ce procédé; elle a consulté à cet effet le professeur Piotet.

Selon ce dernier, B et plus

précisément son conseil, N, étaient de bonne foi: autrement dit, celui-ci était

visiblement surpris des conclusions de l'avis de droit du professeur Piotet,

qui retenaient l'invalidité - non pas tant de l'indexation que - des charges

foncières elles-mêmes. Ce n'est en outre qu'à la suite de cet avis de droit que

l'avocat N s'est posé la question de la validité de la convention générale

elle-même (soit à compter du 24 juin 2002). Ce témoignage - qui apparaît

crédible au juge-arbitre - infirme donc le soupçon d'une préméditation des

demandeurs en relation avec la validité de la convention générale (le procédé

relèverait sans doute, s'il était avéré, de la mauvaise foi; il s'apparenterait

en effet à l'attitude du contractant qui manifeste son accord, mais en

l'assortissant d'une réserve mentale; sur cette notion, Engel, op. cit., p.

223).

Quant aux réticences de C,

elles sont sans doute établies, mais elles n'ont pas trait à la validité au

plan juridique de la convention générale; lors de son audition, ce dernier a en

effet confirmé le sentiment qu'il avait lors des négociations que la commune

mettait à profit sa position pour obtenir de lui des concessions qu'il jugeait

excessives. Un tel sentiment ne saurait être assimilé à la connaissance du

caractère irrégulier en droit de la convention générale.

Il découle ainsi de

l'administration des preuves que les soupçons énoncés par la défenderesse ne

peuvent pas être considérés à l'issue de l'instruction comme des faits établis.

(...)

dd) Il apparaît ainsi que la

défenderesse n'a pas pris des dispositions irréversibles, débouchant sur un

préjudice irréparable; elle fait valoir uniquement des motifs relevant de

l'intérêt fiscal pour s'opposer à la révocation des clauses litigieuses de la

convention générale. En conséquence, en l'absence de mauvaise foi des

défendeurs, il convient de retenir que les clauses critiquées ici de la

convention générale doivent être révoquées.

ee) On a retenu ci-dessus (c.

8.

b/bb) que la révocation, à l'instar des solutions qu'a dégagées la

jurisprudence à propos des arrangements fiscaux, devait déployer uniquement des

effets ex nunc.

aaa) Il en découle en

principe que les versements déjà opérés par les demandeurs n'auraient pas à

être restitués; on rappelle que ces montants s'élèvent à Fr. 1 404 252.- pour B

et à Fr. 243 987.- pour C. Il sied de relever cependant que la conclusion qui

précède ne vaut que pour les sommes qui ont été versées sans réserve par les

demandeurs. Tel est le cas d'une partie des sommes précitées, à savoir celles

qui concernent les contributions aux infrastructures publiques, à l'exclusion

d'une part de 20%, liée à l'indexation des charges foncières (pièce 41, 42 et

44.

des demandeurs; Faits, E/a).

En d'autres termes, si le

montant ordinaire des contributions aux infrastructures publiques a bien été

versé volontairement, au sens de l'art. 63 al. 1 CO appliqué par analogie, tel

n'est pas le cas des sommes correspondant à l'indexation des charges foncières.

Ces dernières n'ont été payées que sous réserve de l'issue de la présente

contestation (même si, le 16 décembre 2002, le présent procès n'était pas

encore noué). Force est dès lors de retenir que l'invalidation des clauses de

la convention générale concernant les contributions aux infrastructures

publiques, en tant qu'elle sortit des effets ex nunc, s'étend aux deux réserves

de 20% évoquées ci-dessus, soit Fr. 234 042.- pour B et Fr. 40 664.- pour C. Il

en découle que le montant de Fr. 40 664.- doit être restitué à C, alors que la

défenderesse devra verser la somme de Fr. 234 042.- à la Fondation A et B,

conformément aux conclusions figurant dans la réplique du 30 juin 2005.

bbb) On se souvient que la

portée économique des cessions de terrain prévues par la convention générale

n'est pas très claire (voir ci-dessus consid. 7 [Non reproduit dans la

présente publication] ). Dans l'une des deux

hypothèses envisagées, ces cessions constituent des modalités de paiement des

contributions aux infrastructures publiques; dans ce cas, la révocation des

clauses relatives aux contributions emporte avec elle celle des cessions gratuites

elles-mêmes. Cela conduit au rejet des conclusions de la défenderesse tendant à

l'exécution de ces cessions, sans qu'il soit nécessaire de s'étendre plus avant

sur les moyens soulevés par les parties à ce sujet. Dans l'autre hypothèse

évoquée, les cessions présentent des vices similaires à ceux qui affectent les

contributions publiques elles-mêmes et doivent être révoquées pour le même

motif.

ccc) (...)

ddd) Les demandeurs

contestent également les actes constitutifs de charges foncières en garantie

des contributions aux infrastructures publiques. Ces actes constituent des

accessoires des contributions précitées et, dans cette mesure, ils doivent être

«révoqués» également (art. 114 al. 1 CO par analogie); certes, la convention

générale est-elle privée d'effet pour l'avenir seulement, mais, précisément, il

n'y a pas matière à garantir les paiements déjà effectués par le passé. Les

conclusions présentées dans ce sens par les demandeurs doivent ainsi être

accueillies elles aussi.

(Arbitrage, 26 juin 2007,

Demande B et C c. Commune de D)