TCVS-20230824-A1-22-204-20240411-A21-RVJ-2024-3-8.pdf

RVJ / ZWR 2024 3 Jurisprudence de la Cour de droit public et de la Commission de recours en matiËre fiscale Rechtsprechung der ˆffentlichrechtlichen Abteilung und der Steuerrekurskommission Constructions Bauwesen ATC (Cour de droit public) du 24 ao˚t 2023 – A1 22 204 Changement d’affectation soumis ‡ autorisation de construire - On entend par ´ changement d’affectation ª l’utilisation d’une construction ou d’une installation ‡ d’autres fins que celles initialement autorisÈes; si les effets engendrÈs se rÈvËlent plus importants que prÈcÈdemment, en particulier en cas d’augmentation significative des immissions, une autorisation de construire est requise (art. 34 LC, art. 18 OC; consid. 3.1.1 et 3.1.2). - La transformation d’un local en studio indÈpendant du reste de l’habitation est soumise ‡ autorisation, car elle crÈe une unitÈ de logement supplÈmentaire dont il est nÈcessaire de contrÙler le respect aux prescriptions lÈgales applicables (consid. 3.2). Baubewilligungspflichtige Zweck‰nderung - Unter ´Zweck‰nderungª versteht man die Verwendung einer Baute oder Anlage f¸r einen anderen als den urspr¸nglich bewilligten Zweck; wenn sich die damit verbundenen Auswirkungen als grˆsser als zuvor erweisen, insbesondere bei einer erheblichen Zunahme der Immissionen, ist eine Baubewilligung erforderlich (Art. 34 BauG, Art. 18 BauV; E. 3.1.1 und 3.1.2). - Der Umbau eines Raumes in ein vom Rest der Wohnung unabh‰ngiges Studio ist bewilligungspflichtig, da er eine zus‰tzliche Wohneinheit schafft, bei der die Einhaltung der geltenden gesetzlichen Vorschriften kontrolliert werden muss (E. 3.2). Faits (rÈsumÈ) A. Le b‚timent ÈrigÈ sur la parcelle no xxx de la commune de A. est constituÈ en propriÈtÈ par Ètages, les deux parts appartenant ‡ X. comprenant respectivement, pour la premiËre, un appartement de deux piËces au rez-de-chaussÈe supÈrieur ainsi qu’une cave et un rÈduit au rez-de-chaussÈe infÈrieur et, pour la seconde, un appartement de deux -- 1 of 6 --

Considérants

4.

RVJ / ZWR 2024 piËces avec balcon au 1er Ètage ainsi qu’une chambre dans les combles. X. a indiquÈ avoir entrepris divers travaux intÈrieurs depuis l’acquisition des parts de PPE, notamment, du printemps 2007 ‡ juin 2008, afin d’isoler et d’augmenter la hauteur sous plafond du rÈduit ainsi que de le raccorder aux Ègouts. B. Ayant ÈtÈ informÈe que X. avait rÈcemment transformÈ en studio indÈpendant une piËce du rez-de-chaussÈe infÈrieur (rÈduit no 7), l’autoritÈ communale a, par dÈcision provisionnelle du 8 novembre 2018, constatÈ que ces amÈnagements avaient ÈtÈ rÈalisÈs sans autorisation de construire et interdit d’occuper ou de louer le rÈduit en question jusqu’‡ nouvelle dÈcision. C. Par dÈcision du 13 mai 2019, l’autoritÈ communale a imparti ‡ X. un dÈlai de 60 jours pour dÈposer une demande d’autorisation de construire en vue de la rÈgularisation des travaux effectuÈs. X., qui avait recouru sans succËs auprËs du Conseil d’Etat contre cette dÈcision, a portÈ sa cause cÈans. ConsidÈrants (extraits)

3.

En substance, le recourant soutient que seuls les travaux terminÈs en juin 2008 dans le rÈduit no 7 sont ‡ l’origine d’un changement d’affectation soumis ‡ autorisation de construire, de sorte que la prescription de 10 ans de l’art. 57 al. 4 LC Ètait applicable et que, si le Conseil d’Etat avait un doute ‡ ce sujet, il aurait, ‡ tout le moins, d˚ instruire les moyens de preuve proposÈs pour Ètablir ‡ partir de quand l’Ètat de fait contraire au droit Ètait reconnaissable. Compte tenu de ce raisonnement par Ètapes, il convient en premier lieu d’examiner la question de l’assujettissement ‡ autorisation de construire des travaux d’amÈnagement rÈalisÈs en 2018. 3.1

3.1.1

L’art. 22 al. 1 LAT constitue une norme fÈdÈrale minimale directement applicable rÈglementant de maniËre globale l’obligation d’un permis de construire et de transformer pour toute construction ou installation. Il s’ensuit que le droit cantonal ne peut pas restreindre le cercle des constructions et installations que cette disposition soumet ‡ autorisation; il peut, en revanche, dÈfinir plus largement les objets assujettis. La jurisprudence dÈduit par ailleurs de l’art. 22 LAT que la -- 2 of 6 -RVJ / ZWR 2024 5 procÈdure d’autorisation doit permettre ‡ l’autoritÈ de contrÙler, avant la rÈalisation du projet, sa conformitÈ aux plans d’affectation et aux rÈglementations applicables (arrÍts du Tribunal fÈdÈral 1C_382/2021 du

2.

septembre 2022 consid. 3.1.2 et 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.1). Au niveau cantonal, l’art. 34 LC prÈvoit que sont assujetties ‡ une autorisation de construire la crÈation, la transformation, l’agrandissement, la rÈnovation, le changement d’affectation ainsi que la dÈmolition de tout amÈnagement durable crÈÈ par l’homme et ayant une incidence du point de vue de l’amÈnagement du territoire, de la protection de l’environnement ou de la police des constructions. On entend par ´ changement d’affectation ª l’utilisation d’une construction ou d’une installation ‡ d’autres fins que celles initialement autorisÈes (ACDP A1 21

201.

du 2 mai 2022 consid. 3.2). ConformÈment ‡ l’art. 17 al. 1 let. b OC, sous rÈserve de dispositions communales plus restrictives, ne sont pas soumis ‡ autorisation de construire les modifications apportÈes ‡ l’intÈrieur des b‚timents sous rÈserve de l’art. 18 al. 2 let. b OC. Selon ce dernier article, est soumise ‡ autorisation de construire toute modification importante apportÈe aux constructions et installations (al. 1). Sont en particulier rÈputÈes modifications importantes le changement d’affectation de constructions et d’installations ayant un effet sur le respect des prescriptions applicables ‡ la zone et des dispositions relatives aux distances et aux alignements ou provoquant une charge supplÈmentaire importante pour les installations d’Èquipement (al. 2 let. b). Par ailleurs, selon la jurisprudence, un changement d’affectation, mÍme lorsqu’il ne nÈcessite pas de travaux de construction, reste en principe soumis ‡ l’octroi d’un permis de construire. En l’absence de travaux, la modification du but de l’utilisation (Zweck‰nderung) peut cependant Ítre dispensÈe d’autorisation de construire si la nouvelle affectation est conforme ‡ celle de la zone en question ou si son incidence sur l’environnement et la planification est manifestement mineure (ATF

113.

Ib 219 consid. 4d). Si les effets engendrÈs par la nouvelle utilisation se rÈvËlent plus importants que prÈcÈdemment, une autorisation de construire est en revanche requise; il en va en particulier ainsi en cas d’augmentation significative des immissions (arrÍt du Tribunal fÈdÈral 1C_638/2020 du 17 juin 2021 consid. 3.1 et les rÈfÈrences).

3.1.2

Au nombre des exigences applicables aux projets de construction figurent celles en matiËre de protection incendie, de santÈ et du commerce (art. 28 al. 1 LC). Sur ce point, l’art. 28 al. 2 LC prescrit, de

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RVJ / ZWR 2024 maniËre gÈnÈrale, que les constructions et installations ne doivent pas porter atteinte ‡ la sÈcuritÈ et ‡ la santÈ des personnes ou ‡ la propriÈtÈ de tiers. Les problÈmatiques concernÈes sont notamment celles liÈes ‡ l’aÈration, la luminositÈ, le chauffage, l’isolation et la dimension des piËces (ZAUGG/LUDWIG, Baugesetz des Kantons Bern, vol. I, 5e Èd. 2020, nos 18 ss ad art. 21/21a), conditions qui se retrouvent clairement dans le droit communal (art. 31 RCCZ). En d’autres termes, les locaux d’habitation doivent prÈsenter une configuration conforme ‡ l’usage auquel ils se destinent. A cela s’ajoute que les obligations liÈes aux places de parc (construction obligatoire, nombre, dimensionnement, implantation, places communes, exceptions et contribution de remplacement) sont rÈgies par la lÈgislation sur les routes et par la rÈglementation communale et que les communes peuvent prÈvoir dans leur RCCZ l’obligation de rÈaliser des places de parc pour tout type de vÈhicules (art. 30 al. 1 et 2 LC). A cet Ègard, l’art.

26.

RCCZ prÈvoit en principe une place de parc au moins pour chaque logement ayant une surface habitable infÈrieure ‡ 80 m2 (let. b ch. 1) ou le versement d’une contribution de remplacement par place de parc manquante (let. e et f). Enfin, peuvent Ègalement Ítre considÈrÈes comme modifications ayant un effet sur le respect des prescriptions applicables ‡ la zone celles relatives ‡ la part de rÈsidence principale ou secondaire (cf. ZAUGG/LUDWIG, op. cit., nos 24 et 24a in fine ad art. 1a). En effet, dans les communes qui comptent une proportion de rÈsidences secondaires supÈrieure ‡ 20 %, de nouveaux logements ne peuvent Ítre autorisÈs qu’‡ la condition d’Ítre utilisÈs soit comme rÈsidence principale ou comme logement assimilÈ ‡ une rÈsidence principale, soit comme logement affectÈ ‡ l’hÈbergement touristique (art. 7 al. 1 let. a et b LRS). A titre comparatif, selon la jurisprudence bernoise, est notamment soumise ‡ autorisation de construire l’installation d’une cuisine, si elle implique un changement d’affectation ou si elle crÈe un logement indÈpendant et touche ‡ la part de rÈsidence principale (VGE 19639 du

26.

avril 1996 consid. 3b et VGE 19247 du 11 novembre 1994 citÈ in ZAUGG/LUDWIG, op. cit., no 26 ad art. 1a).

3.2

En l’occurrence, il ressort des dÈclarations du recourant qu’en 2018, il a installÈ dans le local no 7 une douche, un WC, un lavabo et une mini-cuisine sans autorisation de construire. Il n’est pas contestÈ que c’est bien l’ajout de ces derniers agencements qui a permis de rendre le local

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RVJ / ZWR 2024 7 indÈpendant et autonome du reste de l’habitation. Le recourant a d’ailleurs utilisÈ le terme ´ studio ª ‡ plusieurs reprises pour le dÈsigner […]. Il a Ègalement admis qu’avant ces travaux, le local litigieux n’Ètait utilisÈ qu’‡ titre de salle de repos, de jeux et de rangement des outils de jardin lorsque le chalet n’Ètait pas occupÈ. Il n’est donc pas dÈterminant de savoir si ce sont ces travaux qui ont rendu ce rÈduit habitable ou bien ceux qui avaient ÈtÈ rÈalisÈs 10 ans plus tÙt. Quoi qu’en dise le recourant, la crÈation d’une unitÈ de logement supplÈmentaire est un critËre objectif permettant de dÈterminer valablement si les installations d’Èquipement risquent d’Ítre mises plus intensÈment ‡ contribution. Le fait de le transformer en logement indÈpendant a donc indÈniablement confÈrÈ ‡ cet espace une destination nouvelle. Cette transformation doit naturellement satisfaire aux rÈquisits imposÈs par le droit cantonal et communal sous l’angle de l’hygiËne, de la salubritÈ et de la sÈcuritÈ, exigences qui relËvent toutes de la police des constructions. Cela Ètant, la question de savoir si le logement ainsi crÈÈ y satisfait n’a Èvidemment pas ‡ Ítre laissÈe ‡ la seule apprÈciation du recourant. Elle doit, au contraire, Ítre examinÈe par la commune, comme le veut la loi (art. 2 al. 1 let. a et 34 LC) et ceci dans le propre intÈrÍt de l’intÈressÈ (cf. ZAUGG/LUDWIG, op. cit., no 18 ad art. 1a). C’est l‡ un motif d’assujettissement permettant dÈj‡ de confirmer, dans son rÈsultat, la dÈcision attaquÈe. Pour le reste, d’autres prescriptions rÈglementaires peuvent potentiellement Ítre touchÈes par des travaux visant ‡ transformer un local en studio indÈpendant. Ainsi, se pose notamment la question de l’existence d’un nombre de places de parc suffisant pour le nouveau logement, Ètant donnÈ que le rËglement communal prÈvoit en principe une place de parc au moins pour chaque logement ayant une surface habitable infÈrieure ‡ 80 m2. A en outre ÈtÈ ÈvoquÈe avec raison la problÈmatique liÈe aux rÈsidences secondaires. En effet, il n’est pas contestÈ que, dans la commune de A., la proportion de rÈsidences secondaires est toujours supÈrieure ‡ 20 % et qu’elle est donc soumise aux dispositions du droit de la construction de la LRS. Le recourant n’a pas sa rÈsidence principale dans la commune et n’a, selon toute vraisemblance, aucune intention de faire de ce studio son domicile ou de la proposer ‡ la location ‡ titre de rÈsidence principale. Il ne le soutient d’ailleurs pas. A ce stade, il n’est pas dÈcisif que le recourant ait annoncÈ vouloir retirer la mini-cuisine installÈe en 2018. En effet, ‡ ce jour, l’annonce mettant en location le local litigieux sur Airbnb est toujours -- 5 of 6 --

8.

RVJ / ZWR 2024 activÈe et indique encore la prÈsence dans le logement d’un rÈfrigÈrateur, de rÈchauds, d’ustensiles de cuisine de base (casseroles, poÍles, huile, sel et poivre) et d’un four. Les images accompagnant l’annonce sont exactement les mÍmes que celle qui avaient ÈtÈ produites avec la dÈnonciation du 12 octobre 2018, si bien qu’il n’y pas de raison de douter que le local est toujours ÈquipÈ de la sorte. Sans procÈdure de rÈgularisation en bonne et due forme et dÈlivrance d’une autorisation de construire soumise aux charges et conditions nÈcessaires, l’on ne voit pas ce qui empÍcherait le recourant de conserver les installations actuelles. Une telle situation appelle un contrÙle de l’autoritÈ et n’a en aucun cas pu Ítre avalisÈe par la commune en 2005, la LRS Ètant entrÈe en vigueur plus de 10 ans plus tard. (…) Quoi qu’il en soit, les termes de ´ changement d’affectation ª 3 changement soumis ‡ autorisation de construire (cf. les art. 34 al. 1 LC et

18.

al. 2 let. b OC) 3, non dÈfinis par la LC et l’OC, doivent Ítre interprÈtÈs plus largement que la notion de ´ logement ª de l’art. 2 LRS. En effet, il est question de toute utilisation d’une construction ou d’une installation ‡ d’autres fins que celles initialement autorisÈes (cf. consid. 3.1.1 supra). Peu importe donc, dans notre cas, de savoir si la cuisine installÈe dans le local litigieux est totalement ÈquipÈe et fixÈe durablement au sol (ACDP A1 21 201 prÈcitÈ consid. 3.2). Il sied encore d’observer qu’en cas de doute au sujet de l’assujettissement de travaux de transformation, celui-ci doit Ítre levÈ en faveur d’une mise en Suvre de la procédure d’autorisation de construire. En effet, il apparaÓt problÈmatique de considÈrer, de maniËre gÈnÈrale, qu’une modification se rÈvÈlant particuliËrement modeste sous l’angle de ses effets sur l’environnement et la planification ne serait pas soumise ‡ permis de b‚tir: cette conviction ne s’acquiert, en rÈalitÈ, qu’au moment de l’examen concret du projet (cf. ACDP A1 12 3 du 10 mai 2012 consid. 4c). En dÈfinitive, l’obligation de soumettre un dossier d’autorisation de construire rÈsiste ‡ l’examen, sans qu’il ne soit nÈcessaire de se pencher les autres griefs soulevÈs par le recourant.

4.

Attendu ce qui prÈcËde, le recours est rejetÈ (art. 80 al. 1 let. e et

60.

al. 1 LPJA).

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