Zusammenfassung

Message du 1er mars 2000 relatif à l'initiative populaire "pour un approvisionnement en médicaments sûr et axé sur la promotion de la santé (Initiative sur les médicaments)"

Ausgangslage

L'initiative populaire "pour un approvisionnement en médicaments sûr et axé sur la promotion de la santé (Initiative sur les médicaments)", qui a été déposée à la Chancellerie fédérale le 21 avril 1999 prévoit d'ajouter un nouvel alinéa 1bis à l'art. 69bis , al. 1bis , aCst. (correspondant à l'art. 118, al. 3, nCst.), selon lequel la Confédération devrait régler les modalités de la commercialisation des médicaments, notamment la vente par correspondance, et leur dispensation individuelle. Elle demande également que la dispensation des médicaments soit le fait de professionnels de la santé habilités à cet effet (médecins, pharmaciens, droguistes). Elle voudrait en outre astreindre la Confédération à prévenir et à interdire toute incitation à une consommation inappropriée, excessive ou abusive de médicaments. À cet égard, le comité d'initiative considère que, pour des considérations de politique de la santé, la concurrence sur le marché des médicaments doit impérativement être soumise à certaines restrictions et que la protection de la santé publique est plus importante que le libre jeu de la concurrence. S'il reconnaît le bien-fondé des buts de l'initiative tels qu'ils sont présentés dans le texte, le Conseil fédéral la rejette néanmoins, sans contre-projet, pour les raisons suivantes : L'initiative doit être considérée à la lumière de la situation juridique existant avant l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale le 1er janvier 2000. Sous l'ancien droit, le Conseil fédéral était seulement habilité à édicter des prescriptions concernant l'utilisation des produits thérapeutiques en vue de protéger la santé (art. 31bis , al. 2, art. 69 et 69bis ), une compétence dont il n'a fait usage que ponctuellement. L'initiative voudrait astreindre la Confédération à édicter des prescriptions sur les produits thérapeutiques, raison pour laquelle le mandat législatif qu'elle propose est rédigé de manière plus concrète. Depuis le 1er janvier 2000, la situation s'est modifiée. Dans le nouvel article constitutionnel, le mandat de la Confédération est fixé clairement : elle doit édicter des prescriptions concernant l'utilisation des produits thérapeutiques (médicaments et dispositifs médicaux) en vue de protéger la santé (art. 118, al. 2, let. a). La Confédération est donc tenue de légiférer en matière d'utilisation des médicaments, de sorte que les revendications de l'initiative sont déjà réalisées. Il n'existe pas encore de législation fédérale en matière de médicaments, mais un projet de loi sur les médicaments et les dispositifs médicaux (loi sur les produits thérapeutiques ; LPT) est actuellement devant le Parlement. Si celui-ci adopte le projet du Conseil fédéral, le mandat fixé par l'art. 118, al. 2, let. a, nCst. sera rempli. Le Conseil fédéral est lui aussi d'avis que les médicaments doivent faire l'objet d'une législation particulière. Il estime cependant qu'il y a lieu de faire une distinction claire entre les dispositions indispensable à la protection de la santé et celles qui visent uniquement à préserver les acquis des acteurs du marché des médicaments. Dans son message relatif à la loi sur les produits thérapeutiques, le Conseil fédéral a expliqué comment il était possible de concilier protection de la santé et libéralisation du marché.

La compétence ou le mandat de légiférer en matière de commercialisation des médicaments n'implique pas l'obligation de contrôler le marché, voire d'instituer un monopole. Elle consiste uniquement à édicter des mesures destinées à régir l'exercice des activités économiques lucratives privées. En d'autres termes, le texte de l'initiative vise à protéger les consommateurs d'atteintes à la santé. En ce sens, il rejoint, en substance, l'art. 118 nCst.

La Constitution actuelle donne déjà à la Confédération la compétence de déterminer les personnes habilitées à remettre des médicaments, une attribution qui s'inscrit dans la compétence générale de légiférer en matière de commerce des médicaments. L'usage veut cependant que ce soient les cantons qui fixent le cercle des personnes habilitées à remettre des médicaments. Pour l'essentiel, la nouvelle loi sur les produits thérapeutiques maintiendra ce principe. Enfin, l'approvisionnement de la population en médicaments est d'une qualité élevée et ne nécessite pas une réglementation centralisée.

S'il est adopté par le Parlement, le projet de loi sur les produits thérapeutiques répondra aux revendications du comité d'initiative en ce sens qu'il pose le principe de l'interdiction de la vente par correspondance (art. 27 LPT), interdiction motivée par le fait que les médicaments ne sont pas des marchandises ordinaires. Des exceptions sont toutefois autorisées sous certaines conditions. L'interdiction de toute incitation à la consommation abusive de médicaments n'implique pas nécessairement celle de formes commerciales telles que la vente par correspondance ou la propharmacie, car il n'est pas prouvé que ces formes de remise aient nécessairement pour corollaire une consommation abusive de médicaments.

L'objectif consistant à prévenir ou à interdire "toute incitation à une consommation inappropriée, excessive ou abusive de médicaments" existe lui aussi déjà, en substance, dans la Constitution fédérale en vigueur. Si elle était acceptée, l'initiative n'attribuerait pas de compétence supplémentaire à la Confédération, car elle ne fait qu'énoncer la compétence générale de celle-ci, définie à l'art. 118 nCst., de manière plus concrète et sous la forme d'un mandat de légiférer. Là encore, il y a lieu de peser les intérêts en jeu entre la protection de la santé et la liberté économique, ce que fait précisément le projet de loi sur les produits thérapeutiques en instituant des prescriptions nuancées en matière de publicité (art. 31 à 33 du projet de loi). Le Conseil fédéral recommande de rejeter cette initiative sans lui opposer de contre- projet, étant donné que la Confédération a déjà la compétence de légiférer au sens de l'initiative, qu'une distinction nuancée doit être faite entre le maintien des acquis et la protection de la santé, que la compétence de légiférer en matière de commercialisation des médicaments n'implique pas l'obligation d'instituer un monopole, et que les revendications de l'initiative seront réalisées pour l'essentiel avec la mise en vigueur de la loi sur les produits thérapeutiques.

Verhandlungen

Au Conseil des États, le rapporteur de la commission Christine Beerli (R, BE) a fait remarquer que l'initiative n'apportait aucune nouveauté par rapport à l'art. 118 de la nouvelle Constitution, et qu'à ce titre, aucun changement ne s'imposait. Elle a ajouté que les principaux aspects de l'initiative lancée par la Société suisse des pharmaciens étaient pour la plupart inclus dans la loi sur les produits thérapeutiques actuellement traitée par le Conseil des États, nommant même expressément le texte de l'art. 1 de la loi sur les produits thérapeutiques ainsi que la réglementation stricte édictée pour la vente par correspondance et les dispositions prévues pour la publicité pharmaceutique. Le Conseil s'est rallié sans discussion à l'avis unanime de la commission et à celui du Conseil fédéral, rejetant l'initiative par 28 voix sans opposition.

Au Conseil national également, le rapporteur de langue allemande de la commission Jost Gross (S, TG) a souligné que les objectifs visés dans l'initiative étaient déjà réalisés par la nouvelle Constitution et par la loi sur les produits thérapeutiques. La commission a ainsi jugé l'initiative inutile et en a proposé le rejet à une large majorité, estimant que la loi sur les produits thérapeutiques devait inciter les auteurs de l'initiative à retirer leur projet, et que dans le cas contraire, il s'agirait d'une tentative de pression politique pour imposer des mesures non consensuelles telles que l'interdiction complète de la vente par correspondance. En revanche, Anne-Catherine Ménétrey-Savary (G, VD) a plaidé en faveur du soutien à l'initiative, par respect pour les 265 800 signataires, mais aussi car ce projet permettrait, selon elle, de développer une véritable prévention de la surconsommation médicamenteuse et de limiter davantage la publicité dans ce domaine. Dans le même esprit, Jürg Stahl (V, ZH) a également souhaité apporter son soutien à la volonté populaire, estimant que l'interdiction de la vente de médicaments par correspondance prévue dans la loi sur les produits thérapeutiques pouvait être facilement contournée par voie d'ordonnance avec l'introduction d'un régime dérogatoire. Cependant, les porte-parole des autres groupes parlementaires se sont ralliés à l'opinion de la commission d'examen préalable, tout comme l'ensemble du Conseil qui a finalement rejeté l'initiative par 103 voix contre 42.

L'initiative sur les médicaments a été retirée le 17.1.2001 (FF 2001 175).