Wortlaut

Sur les 65 000 réfugiés de la violence issus du Kosovo qui ont trouvé refuge en Suisse, 19 000 sont déjà rentrés chez eux au cours des phases 1 et 2 du programme d'aide au retour. La phase 2 de ce programme se terminera à la fin du mois de mai de cette année. Elle sera suivie par la phase 3. Durant cette phase 3, toutes les personnes à qui l'on n'aura pas accordé l'asile devront rentrer chez elles. Même si, à l'heure actuelle, il est impossible de dire combien d'autres personnes décideront de rentrer spontanément au Kosovo d'ici à la fin de la phase 2, il faut s'attendre à ce qu'il faille rapatrier entre 15 000 et 20 000 personnes. Dans une interview, parue dans la "Berner Zeitung" du 2 février 2000, Mme Ruth Metzler, conseillère fédérale, a annoncé que, dans les semaines à venir, on allait parvenir à un accord avec l'administration civile de l'ONU au Kosovo au sujet des modalités du rapatriement. À cet égard, les questions suivantes se posent :

1. Le Conseil fédéral peut-il nous indiquer la stratégie qu'il entend appliquer lors des rapatriements qui seront opérés durant la phase 3 ?

2. Est-il parvenu à conclure un accord en la matière avec l'administration civile de l'ONU au Kosovo (MINUK)? Si tel n'est pas le cas, à quel stade en sont les négociations ?

3. On sait que l'Allemagne a déjà conclu un accord avec la MINUK en novembre 1999. Pourquoi l'a-t-elle fait bien avant la Suisse ? N'aurait-il pas été possible de nous associer avec notre voisin pour mener les négociations en question ? Peut-on savoir quelles ont été les démarches que le Conseil fédéral a entreprises pour entamer des négociations avec la MINUK ?

4. Si la Suisse ne parvient pas à un accord avec l'administration civile au Kosovo, en vertu de quelle base légale les renvois seront-ils opérés durant la phase 3 ?

5. Mme Ruth Metzler, conseillère fédérale, a déclaré au Parlement, en réponse à une question ordinaire urgente de Fehr Hans, conseiller national, que l'on présenterait la planification de la phase 3 d'ici à la fin janvier 2000. Qu'en est-il de cette planification ?

6. Il est fort probable que, au lendemain du 31 mai 2000, il y ait encore beaucoup de Kosovars en Suisse. Selon le Conseil fédéral, quel laps de temps paraît réaliste pour procéder aux renvois ?

7. Un accord a été conclu avec la Macédoine à propos des personnes disposant de papiers d'identité valables. Qu'a-t-on fait pour étendre le champ d'application de cet accord aux personnes qui, bien que n'étant pas en possession de tels papiers, sont titulaires d'un laissez-passer délivré par le DFJP et qui souhaiteraient traverser la Macédoine pour retourner au Kosovo ?

Stellungnahme des Bundesrates

1./5. Que ce soit dans le domaine de l'asile ou dans celui des étrangers, l'obligation de procéder aux renvois appartient, de par la loi, aux cantons. Il est donc déterminant pour le succès de la politique de la Confédération qu'elle soit partagée par ces derniers.

Au début du mois de décembre 1999, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) a entrepris de planifier systématiquement la phase 3 des retours à destination du Kosovo. Les éléments élaborés avant la fin de l'année ont constitué, en janvier 2000, la base de discussions approfondies entre la cheffe du DFJP et l'ODR sur la suite à donner à la question, notamment pour ce qui est d'impliquer suffisamment tôt les autorités et les organisations concernées dans le processus de décision.

Le 1er mars 2000, l'ODR présentait le résultat des travaux préliminaires, à savoir un concept énonçant les traits principaux d'une éventuelle stratégie qui pourrait présider au retour des personnes chassées du Kosovo par la guerre. Le DFJP a transmis d'urgence le document en question aux cantons en les priant de lui communiquer leur avis, avant le 31 mars 2000, dans le but de débattre les résultats, au niveau gouvernemental, dans le cadre d'une conférence nationale sur l'asile qui aurait lieu début mai 2000. Parallèlement à cette procédure de consultation, les autorités cantonales de police des étrangers et les coordinateurs en matière d'asile ont été mis au fait des objectifs, des mesures et des conditions-cadres envisagées. La Commission fédérale des réfugiés, qui s'était penchée sur ce document stratégique lors de sa dernière séance plénière, a approuvé en majorité ce dernier. Celui-ci peut d'ailleurs être consulté sur Internet dans sa version française et allemande (http ://www.asile.admin.ch/deutsch/asyl5d.htm ou http ://www.asile.admin.ch/franz/asyl5f.htm).

Pour ce qui est du retour des personnes chassées du Kosovo par la guerre, le Conseil fédéral donne la priorité au retour volontaire. D'ici à la fin mai 2000, la stratégie de la Confédération visera, en collaboration avec les services conseils des cantons, à convaincre, par une information intensifiée et ciblée, un nombre important de personnes tenues de quitter la Suisse de prendre part à la phase 2 du programme de retour. En procédant suffisamment tôt à l'exécution du renvoi de personnes frappées d'une décision entrée en force, pour lesquelles le délai de départ général du 31 mai 2000 ne fait pas règle, on exprimera clairement la détermination de la Confédération. En date du 13 mars 2000, les cantons avaient effectué, avec l'aide de l'ODR, le renvoi de 237 personnes à bord de vols de ligne à destination de Pristina.

Les personnes tenues au départ qui n'observeront pas le délai du 31 mai 2000 devront compter avec l'exécution systématique des renvois à destination du Kosovo, conformément à la stratégie arrêtée par la Confédération. On a renoncé à introduire des critères supplémentaires d'échelonnement des départs afin de pouvoir effectuer les renvois le plus rapidement possible. Dans des cas d'espèce, on peut tenir compte, dans le cadre de demandes de reconsidération, de révision et de prolongation des délais, des éléments susceptibles d'entraver l'exécution d'un retour. À cet égard, les critères énoncés par la directive du 20 septembre 1999 relative à la levée de l'admission collective provisoire et à l'encouragement du retour de certains groupes de ressortissants yougoslaves domiciliés en dernier lieu dans la province du Kosovo (grossesse, maladie, poursuite du voyage dans un État tiers et achèvement de l'année scolaire en cours) font exclusivement règle pour les demandes de prorogation de délai. En complément de la directive, il est en outre proposé aux cantons d'accorder aux adolescents en formation un report de délai jusqu'à l'achèvement de celle-ci. Le cas échéant, les critères d'échelonnement, s'appliquant aux minorités ethniques, restent réservés dans la mesure de leur admissibilité. En avril 2000, Mme Metzler, conseillère fédérale, se rendra au Kosovo afin de se faire personnellement une idée de la situation prévalant sur place.

La Confédération est tenue, de par la loi, de soutenir les cantons quant à la logistique, à l'organisation et à l'administration lors de l'accomplissement de leur mission (cf. art. 22a de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers partiellement modifiée ; RS 142.20). La priorité est donnée, à cet égard, à la conclusion d'accords de réadmission et de transit avec les États limitrophes du Kosovo, accords nécessaires à l'exécution des retours à grande échelle, et aux ententes avec la MINUK. La mise en oeuvre a déjà commencé dans ces domaines. L'accord de réadmission et de transit conclu avec la Macédoine est en vigueur depuis le 22 juillet 1998. De même, un accord de réadmission ayant également pour objet le transit des personnes retournant de Suisse au Kosovo en passant par le territoire de l'Albanie a été signé, le 29 février 2000, avec ce dernier pays (voir également les réponses aux questions 2-4 et 7). Une convention multilatérale de transit, autorisant les ressortissants yougoslaves à rentrer au Kosovo sans visa de transit, depuis les États d'accueil en empruntant le territoire des États contractants, aux fins du retour définitif et volontaire par voie terrestre dans la République fédérale de Yougoslavie/province du Kosovo, sera présentée pour signature le 21 mars 2000.

La constitution précoce de structures d'exécution plus performantes encore et une coopération étroite entre les autorités fédérales et les autorités cantonales chargées de l'exécution des décisions revêtent une importance particulière. En matière de renvois sous contrainte, la sélection de partenaires sérieux et compétents pour l'organisation et le déroulement des vols charter à destination de Pristina et Skopje figure au premier plan des préoccupations. Les entretiens menés avec les sociétés aériennes Crossair et Adria Airways ainsi qu'avec l'agence de voyages Pristina (Avioimpex) à Zurich, importante pour les vols charter, ont indiqué qu'il était, en principe, possible de procéder aux rapatriements sous contrainte avec les trois compagnies en question. Toutefois, à l'heure actuelle, on ne peut atterrir sur l'aéroport de Pristina qu'en pilotant à vue ; en d'autres termes, l'aéroport doit être dégagé de brouillard et de nuages jusqu'à une altitude de 5000 pieds, ce qui n'est pas sans faire problème. Les vols civils, qu'ils soient commerciaux ou humanitaires, ne sont permis que dans une mesure très réduite jusqu'à ce que l'aéroport ait été équipé. Les atterrissages d'avions gros-porteurs sont globalement interdits. Pour l'heure, le nombre restreint des autorisations d'atterrissage que l'on peut obtenir limite les capacités de rapatriement. L'aéroport sera vraisemblablement équipé d'ici le début du mois d'avril 2000. Il devrait être alors possible d'assurer des vols nocturnes en sus des nombreuses liaisons diurnes.

Afin d'intensifier davantage la coopération avec les autorités cantonales compétentes et d'apporter une solution rapide et efficace aux problèmes qui apparaissent soudainement lors de l'exécution de renvois, l'ODR a constitué un groupe de spécialistes du Kosovo, composé de représentants des polices des étrangers des cantons d'Argovie, de Berne, de Vaud et de Zurich, qui se réunit une fois par mois.

Il est prévu de répartir au prorata entre les cantons les capacités de transport obtenues par les services d'aide aux départs de la Confédération. Ces services seront en principe libres de déterminer, dans le cadre de leurs compétences, les personnes frappées d'une décision de renvoi entrée en force à qui ils souhaitent allouer les places dont ils disposent. A une exception près, la Confédération n'a pas prévu de faire des recommandations aux cantons sur les priorités à suivre lors de l'exécution des renvois. Ce n'est que dans le cas du rapatriement de familles avec des enfants en âge scolaire que la Confédération souhaite éviter qu'il faille inscrire une nouvelle fois à l'école des enfants qui auraient achevé l'année scolaire en cours, et ce parce que l'on aurait pris du retard dans l'exécution du renvoi. Dans ce sens, la Confédération prévoit de recommander aux cantons de rapatrier en priorité au Kosovo, dès le 1er août 2000, les familles avec des enfants en âge de scolarité. La réfection des écoles constitue d'ailleurs l'une des pierres angulaires de l'aide aux structures locales fournie dans le cadre du programme d'aide au retour.

2. Pour ce qui est du retour des Albanais du Kosovo au départ de la Suisse, des contacts ont lieu régulièrement avec la MINUK. Ils ne portent pas seulement sur les retours volontaires, mais aussi sur des questions touchant au rapatriement de personnes astreintes au départ qui n'ont pas quitté la Suisse dans le délai qui leur était imparti. On pense pouvoir signer, dans les prochains jours, un mémorandum exprimant la position commune des autorités suisses et de la MINUK sur le retour et la réintégration des intéressés.

3. Quant au document signé par M. Schily, ministre allemand de l'intérieur, et le représentant spécial des Nations Unies au Kosovo, M. Bernard Kouchner, il ne s'agit pas d'un accord, mais d'une déclaration portant sur les directives suivies par les deux parties lors du retour et du rapatriement de personnes originaires du Kosovo. Ce document établit le retour volontaire dans la sécurité et la dignité comme maxime commune. En outre, le ministre allemand de l'intérieur se réfère à la politique des retours arrêtée par son pays, laquelle n'exclut pas les rapatriements sous contrainte, même si seulement un nombre restreint de ceux-ci seront exécutés avant le printemps 2000. Globalement, le document ne concède pas le moindre droit aux parties, pas plus qu'il ne leur impose le moindre devoir. En conséquence, la situation juridique prévalant pour le retour de Suisse ne se présente pas différemment de celle régissant le retour de personnes quittant l'Allemagne : aux termes de la résolution No 1244 du Conseil de sécurité des Nations Unies du 10 juin 1999, le retour des réfugiés au Kosovo est garanti inconditionnellement. L'administration civile de l'ONU a, entre autres, le mandat de veiller à ce que le retour des personnes originaires du Kosovo s'effectue sans restriction. Ceci n'implique pas seulement le retour volontaire des intéressés, mais aussi le rapatriement de personnes qui, aux termes des principes reconnus par la communauté internationale, n'ont plus besoin de protection.

4. Du côté suisse, il faut rechercher la conclusion d'un mémorandum avec la MINUK, même si celui-ci n'est pas contraignant. Ce document exprimerait la volonté commune des parties de collaborer étroitement dans le domaine du retour et de la réintégration. Une telle entente est nécessaire si l'on veut éviter que le retour des intéressés au Kosovo ne se traduise par une charge insupportable pour une infrastructure sociale toujours faible et par des problèmes de sécurité insolubles. Vu que, dans la phase 3 du programme suisse d'aide au retour et d'aide aux structures locales, on sera appelé à effectuer des rapatriements sous contrainte en nombre accru, il est dans l'intérêt de toutes les parties de procéder régulièrement à un vaste échange d'informations et d'expériences. Cet échange doit notamment servir à adapter le programme d'aide à la reconstruction et d'aide aux structures locales aux besoins engendrés par le retour et la réintégration des rapatriés et de tenir compte des développements que connaîtra le Kosovo.

6. L'objectif recherché par la stratégie du retour de la Confédération est de mener à terme au plus vite le rapatriement des personnes chassées du Kosovo par la guerre. Le succès de l'opération dépend cependant de facteurs externes sur lesquels on a peu ou pas de prise, dont l'existence du processus de paix et l'évolution positive qu'il connaîtra ou non. Ainsi, il convient de veiller, lors de la planification de rapatriements opérés au départ d'États d'accueil, à ce que ceux-là ne provoquent pas un déséquilibre sur place. La mise en oeuvre rapide de retours à grande échelle présuppose que la coopération soit efficace avec la MINUK pour ce qui est de l'entrée des personnes ne regagnant pas leurs foyers de leur plein gré et que l'on dispose d'un nombre suffisant d'autorisations d'atterrissage à Pristina et Skopje. Le Conseil fédéral mettra tout en oeuvre pour procéder le plus rapidement possible aux retours.

7. L'accord de réadmission signé le 16 avril 1998 avec la Macédoine a été mis en vigueur le 22 juillet 1998. Il règle également des questions touchant au transit et s'applique donc aux personnes rentrant au Kosovo par le territoire de la Macédoine, qu'elles regagnent leurs foyers de gré ou de force. Après la fin du conflit au Kosovo, des entretiens ont eu lieu, en automne 1999, entre le ministère macédonien de l'intérieur et l'ODR au sujet de l'application concrète de l'accord dans le cas de retours à destination du Kosovo. À cette occasion, on est convenu des modalités applicables, lors du transit par la Macédoine, aux rapatriés qui ne disposent que d'un document de voyage suisse de remplacement. Des ententes du même type, qui concerneront les personnes qui doivent être rapatriées sous la contrainte en transit par le territoire de la Macédoine, sont en cours de préparation. Les négociations auront lieu cette semaine encore.

Réponse du Conseil fédéral.