Wortlaut

En 1995, lors de la révision de la loi sur la protection de l'environnement, on a introduit, à l'article 41a, le principe de subsidiarité en relation avec le principe de collaboration. Une réglementation similaire se trouve également à l'article 2 de la loi sur l'énergie. Aux termes de ces dispositions, la Confédération et les cantons collaborent avec les organisations économiques pour exécuter les lois précitées. Avant d'édicter des prescriptions d'exécution, ils examinent les mesures que l'économie a prises de son plein gré et les reprennent, si possible et si nécessaire, dans le droit d'exécution. Cette nouvelle conception avait suscité de grands espoirs dans les milieux politiques. Le moment est donc venu d'en dresser un premier bilan et d'en analyser les effets.

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Dans quels cas concrets ce principe a-t-il été appliqué lors de l'élaboration de la législation d'exécution dans les domaines de l'environnement ou de l'énergie ?

2. Selon le Conseil fédéral, ce principe a-t-il permis d'endiguer la prolifération des dispositions d'exécution dans les domaines précités et, dans l'affirmative, dans quels cas concrets ?

3. Quels ont été les effets concrets de ce principe sur l'organisation de la procédure de consultation ? A-t-il eu une influence positive ou négative sur la procédure de consultation en elle-même ?

4. Ce principe a-t-il fait ses preuves dans la pratique ? Est-il resté lettre morte ? Dans l'affirmative, que faudrait-il changer pour qu'il soit mieux appliqué ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral considère que le principe de coopération constitue un pilier important d'une politique moderne de l'environnement et de l'énergie. La collaboration avec les milieux économiques permet de compléter de manière judicieuse les règlements de police et les instruments économiques (obligations et interdictions, taxes d'incitation et taxes causales). Elle permet de renoncer à un nombre croissant de prescriptions d'exécution.

Avant même la modification de la loi sur la protection de l'environnement (LPE, art. 41a) et l'entrée en vigueur de la loi sur l'énergie (LEne, art. 2), soit avant 1997 et 1999 respectivement, le principe de coopération était déjà appliqué. En ce qui concerne la participation des milieux économiques, le Conseil fédéral renvoie à la loi de 1983 sur la protection de l'environnement et à la collaboration intensive établie depuis plusieurs années avec les milieux concernés par la gestion des déchets, ainsi qu'au programme d'action "Énergie 2000" ou à l'arrêté sur l'énergie.

"Énergie 2000" repose sur trois éléments : les mesures volontaires, le cadre légal et le dialogue sur la politique énergétique. Les mesures volontaires ont essentiellement porté leurs effets durant la deuxième moitié du programme, à partir de 1995 ; ces effets ont été plus importants que ceux obtenus grâce aux mesures légales. Toutefois, il s'est avéré que les mesures volontaires nécessitent aussi beaucoup de temps pour que leurs effets se déploient au niveau national. En outre, lors du développement des produits, des contributions publiques suffisantes sont indispensables pour le marketing ainsi que pour l'assurance qualité des activités et des mesures.

Grâce à l'arrêté sur l'énergie, la Confédération a la possibilité d'introduire des prescriptions d'utilisation. Auparavant, toutefois, il convient d'examiner les mesures volontaires mises en place par les milieux économiques. Dans le domaine des appareils, des valeurs cibles ont été élaborées en collaboration avec les branches économiques concernées. Sur la base de ces valeurs, des progrès ont pu être réalisés dans la diffusion d'appareils à haut rendement énergétique, mais les objectifs n'ont pu être entièrement atteints dans aucune catégorie d'appareils. En ce qui concerne les voitures de tourisme, malgré de longues négociations, aucun accord n'a pu être trouvé avec la branche d'activité concernée, si bien que le Conseil fédéral a dû fixer des valeurs cibles dans une ordonnance. Sur la base des résultats actuels, ces objectifs seront toutefois difficilement atteints.

La loi sur le CO2, entrée en vigueur le 1er mai 2000, et la loi sur le marché de l'électricité ont été élaborées dans le cadre d'un dialogue étroit avec les milieux économiques. Le programme subséquent d'"Énergie 2000" a été, lui aussi, défini en étroite collaboration avec les milieux économiques et les cantons.

Il est encore trop tôt pour tirer un bilan définitif des expériences faites dans l'application des articles 41a LPE et 2 LEne. De premières indications peuvent toutefois être fournies en ce qui concerne les effets de l'article 41a LPE. Le Conseil fédéral répond de la manière suivante aux questions de l'interpellation :

1. Dans le domaine de la gestion des déchets, la collaboration étroite avec les milieux économiques concerne tant l'exécution de l'ordonnance sur les emballages pour boissons (OEB) que celle de l'ordonnance sur la restitution, la reprise et l'élimination des appareils électriques et électroniques (OREA). Dans l'ordonnance sur les sites contaminés (OSites), les principes de l'article 41a LPE sur la collaboration avec les milieux économiques ont été étendus et concrétisés dans les articles 23, 24 et 25. Dans le cadre de l'ordonnance sur les accidents majeurs (OPAM), l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP) a élaboré, en collaboration avec les branches d'activité concernées et les services compétents pour l'exécution, des directives (manuels I à III, critères d'appréciation I pour les entreprises), des rapports (conduites de gaz à haute pression, réservoirs droits, citernes pour gaz liquéfié) et des listes de contrôle (sécurité des patinoires artificielles), qui assument la fonction de dispositions d'exécution. Dans l'ordonnance sur les atteintes portées aux sols (OSol), le principe de coopération est ancré dans l'art. 12, al. 2,. Les trois nouvelles normes sur le terrassement pour le secteur de la construction constituent les premiers exemples de mise en oeuvre de ce principe. Dans le domaine de la protection de l'air, il existe depuis 1998 un accord sectoriel sur les oxydes d'azote (NOx) entre les cimenteries et leurs cantons d'établissement. Les partenaires y ont convenu d'une réduction progressive des émissions de NOx de l'industrie du ciment au niveau suisse, d'ici à 2010. La commission de contrôle qui suit cet accord est dirigée par l'OFEFP, qui est l'initiateur de cette convention.

2. Dans l'OEB, grâce à la collaboration avec les milieux économiques, il a été possible de renoncer à édicter des réglementations contraignantes pour le financement de la valorisation des bouteilles en PET et des canettes en aluminium. La branche d'activité concernée finance elle-même la collecte et la valorisation des emballages vides au moyen d'une contribution volontaire, mais souhaite l'assistance de l'État pour éviter que les mesures volontaires soient menacées par les entreprises qui profitent du système mis en place sans participer à son financement. Pour l'OREA, il a été possible de renoncer à des prescriptions détaillées. La concision du texte de l'ordonnance a toutefois pour conséquence que les milieux économiques souhaitent des directives harmonisées, afin que les prescriptions soient appliquées de la manière la plus uniforme possible dans les cantons. Sans une étroite collaboration avec la branche d'activité concernée, la directive sur l'incinération des déchets en cimenterie, de même que celles sur la valorisation des déchets de chantier ou des matériaux d'excavation et de démolition, n'auraient pas pu être élaborées ou n'auraient pu l'être qu'en y consacrant des moyens nettement plus considérables. Dans bien des cas, il aurait fallu édicter une véritable ordonnance plutôt que de se contenter d'une directive. Dans le domaine des sites contaminés, les milieux économiques n'ont jusqu'ici que rarement utilisé la possibilité de créer de manière indépendante un droit d'exécution (directives). C'est généralement l'OFEFP qui a fait élaborer des accords sectoriels modèles avec certaines associations. L'un de ces accords (avec l'Union pétrolière) est sur le point d'être signé dans le canton de Zurich. Le texte de l'OPAM, si l'on tient compte de son champ d'application (des patinoires artificielles aux ateliers de l'industrie chimique en passant par les voies de communication et les installations recelant un danger biologique potentiel), est resté relativement concis. La protection des sols est un domaine environnemental qui, plutôt que de travailler avec de nombreuses dispositions du Conseil fédéral, utilise des aides à l'exécution généralement bien acceptées, sous la forme d'instructions pratiques et de manuels, pour harmoniser la mise en oeuvre. Les effets de l'article 12 OSol doivent encore être testés dans la pratique. Grâce à l'accord sur le NOx, passé avec l'industrie du ciment, il a été possible de renoncer à une modification de l'ordonnance sur la protection de l'air (OPair) dans ce domaine.

3. En faisant participer suffisamment tôt un grand nombre d'entreprises concernées, en tenant compte des intérêts du secteur d'activité et en collaborant étroitement avec lui dans la mise en oeuvre, il est possible, dans le domaine de la gestion des déchets, d'élaborer des prescriptions pragmatiques et adaptées à la mise en oeuvre. Ces dispositions jouissent alors souvent d'un bon accueil, déjà lors de la procédure de consultation. Leur évaluation est également plus facile. Dans le cas de l'OSites, la concrétisation de l'article 41a LPE dans les articles 23 à 25, en collaboration avec les milieux économiques, a amélioré la relation de confiance entre ceux-ci et les autorités ; lors de la révision de l'OSites, des solutions consensuelles ont ainsi pu être trouvées même dans d'autres domaines de l'ordonnance. Les services compétents pour l'exécution de l'OPAM se rencontrent deux fois par année pour échanger leurs expériences. Cet organe reprend ainsi certaines fonctions de la procédure de consultation. A travers les aides à l'exécution, la protection des sols consulte largement les responsables cantonaux en la matière. Comme il ne s'agit pas d'ordonnances, on évite ainsi des procédures similaires au niveau de la Confédération. Dans le cas des émissions de NOx, une modification de l'OPair aurait impliqué des moyens plus importants, parce que la procédure de consultation formelle nécessite plus de temps et que le cercle des organes consultés y est plus large.

4. Dans le domaine des déchets, le principe de coopération a fait ses preuves. Des difficultés sont apparues lorsque certains représentants de ce secteur n'ont pas participé aux mesures volontaires mises en place par une branche d'activité. Des limites se dessinent également dans les domaines économiques où la concurrence est intense. Dans ces cas, les milieux économiques souhaitent souvent une exécution la plus uniforme possible des prescriptions, ce qui exige l'élaboration d'ordonnances ou de directives suffisamment détaillées. En ce qui concerne les sites contaminés, la volonté de coopérer est bien présente dans nombre de cantons et d'associations, mais la mise en oeuvre nécessite des moyens considérables et avance donc lentement. En outre, les acteurs individuels d'un secteur d'activité ne voient souvent pas les avantages économiques des accords sectoriels. Il est nécessaire de bien expliquer l'article 41a LPE, de mieux informer les milieux économiques et de faire connaître des exemples de réussite. Pour l'OPAM, le principe de coopération fonctionne bien : la collaboration avec les milieux concernés est hautement appréciée. Dans le domaine de la protection des sols, ce principe devra encore faire ses preuves, notamment en ce qui concerne les atteintes physiques aux sols (prévention lors de la planification et de l'emploi d'engins lourds pour le travail du sol, afin d'éviter le compactage). Dans le domaine de la protection de l'air, l'accord sur le NOx a pour avantage de rendre transparentes, pour les cantons, les données concernant les émissions. Ces données, fournies par les cimenteries, sont régulièrement vérifiées par la commission de contrôle.

La mise en oeuvre de l'article 2 LEne sera surtout utile au programme subséquent d'"Énergie 2000", qui doit être lancé en 2001. Les mesures volontaires d'"Énergie 2000" y seront renforcées grâce au recours à des agences, conformément à la loi sur l'énergie, grâce à des accords avec les grands consommateurs, conformément à la loi sur le CO2, et grâce à un programme d'encouragement, conformément à la loi sur une taxe d'encouragement en matière énergétique. La collaboration avec l'Agence de l'énergie, créée par les milieux économiques, se poursuit. Un projet pilote a déjà démarré ; il doit montrer la faisabilité des accords fixant des objectifs en matière de consommation d'énergie et d'émissions de CO2. D'ici à la fin de l'an 2000, un mandat de prestations doit être formulé pour l'Agence de l'énergie.

En résumé, le Conseil fédéral estime que les expériences réalisées jusqu'ici sur la base du principe de coopération sont globalement prometteuses, même si toutes ne sont pas aussi positives. De nombreux exemples montrent que le principe de coopération s'installe peu à peu. Toutefois, cela nécessite un certain temps et, de la part de la Confédération, des moyens personnels et financiers considérables. Il est en outre indispensable que le problème concerné soit reconnu par les milieux économiques et que la volonté de trouver une solution commune existe bel et bien. Dans ce contexte, tous les acteurs d'un secteur d'activité doivent s'y rallier, afin d'éviter que certains profitent de l'accord sans s'y soumettre. Bien souvent, cependant, ce sont les milieux économiques eux-mêmes qui hésitent devant les solutions de coopération ou qui préfèrent des réglementations détaillées et contraignantes. Le Conseil fédéral exprime son espoir de voir le principe de coopération prendre encore davantage d'importance en politique de l'énergie et de l'environnement.

Réponse du Conseil fédéral.