Wortlaut

Je demande que le Conseil fédéral étudie les mesures législatives nécessaires à donner à la Confédération la compétence d'édicter des directives de procédure pour les cantons chargés du renvoi forcé des candidats à l'asile dont la demande a été définitivement refusée et d'instaurer une surveillance de ces renvois par une autorité indépendante et/ou des organisations humanitaires.

Begründung

Certains cas de renvois de candidats à l'asile qui ne voulaient pas quitter la Suisse de leur plein gré, notamment par un transit en Côte-d'Ivoire, ont récemment défrayé la chronique. La Commission de gestion du Conseil national a effectué un examen détaillé des conditions juridiques et matérielles dans lesquelles ces renvois se déroulent. Elle a pu constater que les reproches formulés n'étaient pas fondés. Certains incidents graves ont néanmoins eu lieu, puisqu'on a dû déplorer, à une occasion, le décès d'une personne ainsi refoulée.

Selon la législation en vigueur, ce sont les cantons qui sont responsables des renvois et la Confédération n'intervient pas, sinon sur le plan financier. L'exécution de ces renvois pose de nombreux problèmes. En février 2000, la Commission fédérale des réfugiés a soumis au Conseil fédéral un rapport contenant diverses recommandations. En outre, les cantons et la Confédération se sont entendus récemment sur la planification et la coordination du renvoi des ressortissants du Kosovo qui s'étaient réfugiés chez nous pendant la guerre. Ils ne se sont cependant pas mis d'accord sur une procédure précise permettant d'assurer la mise en oeuvre de la politique décidée, qui soit à la fois crédible, efficace et digne d'un État de droit.

Afin d'éviter tout incident et des reproches aux autorités chargées d'exécuter ces renvois, il conviendrait que la Confédération dispose du droit d'édicter des directives précises en matière de protection de l'intégrité physique et de la personnalité des intéressés. En particulier, l'usage de la force doit être très strictement réglementé et une surveillance par une autorité indépendante ou des observateurs extérieurs, par exemple des membres d'organisations humanitaires, doit être instaurée.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Selon l'article 121 de la Constitution fédérale, la législation régissant l'octroi de l'asile relève de la compétence de la Confédération. Lorsqu'il rejette la demande d'asile ou refuse d'entrer en matière, l'office fédéral compétent, en l'occurrence l'Office fédéral des réfugiés, prononce, en règle générale, selon l'article 44 de la loi sur l'asile (LAsi), le renvoi de Suisse et en ordonne l'exécution. Les cantons sont tenus d'exécuter les décisions de renvoi (art. 46 LAsi). Ils sont par principe responsables de la forme juridique que revêt l'exécution du renvoi. Cette répartition des compétences est conforme au système constitutionnel et fédéraliste de la Suisse. Le peuple et les cantons ont confirmé cette répartition des tâches, le 13 juin 1999, dans le cadre de la votation consacrée à la loi sur l'asile totalement révisée du 26 juin 1998.

Malgré cela, la Confédération assume des tâches importantes dans le domaine de l'exécution des renvois. Le Conseil fédéral l'a rappelé, de manière circonstanciée, dans la réponse qu'il a fournie à la motion Eberhard (99.3494, Rapatriement des requérants d'asile déboutés. Création d'une organisation nationale indépendante). Il s'agit là de prestations apportées en matière d'organisation, de formation et de coordination (cf. ordonnance du 11 août 1999 sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers). L'autorité de la Confédération est limitée à ces domaines. Elle ne s'étend pas aux pouvoirs de police, tels que l'emploi de mesures de contrainte lors de l'exécution des renvois, car ceux-là relèvent de la compétence des cantons.

L'exécution du renvoi se divise en trois phases. La première est constituée par le transfert de l'intéressé de son lieu de séjour à la frontière. Si le rapatriement est effectué par voie aérienne, elle s'achève à l'embarquement. L'application de mesures de contrainte au cours de cette phase est régie, en premier lieu, par les lois cantonales sur la police et les règlements de service. Les prescriptions cantonales font règle, compte tenu de la législation fédérale (p. ex. en matière de droits fondamentaux garantis par la constitution).

Le vol constitue la deuxième phase. Pendant celle-ci, le recours à la coercition est régi par le droit de l'État qui a la souveraineté sur l'espace aérien que traverse l'appareil (art. 1er de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale ; convention OACI ; RS 0.748.0). Le droit de l'État d'immatriculation de l'aéronef fait règle subsidiairement (principe du pavillon). Lors du rapatriement, l'escorte suisse est donc, en général, subordonnée à l'ordre juridique de l'État dans lequel l'avion se trouve ou qu'il survole.

Si les circonstances exigent une intervention immédiate en cours de vol, les agents d'escorte, comme les personnes renvoyées, sont soumis, à bord, à l'autorité du commandant, comme tous les passagers (cf. article 11 de l'ordonnance sur les droits et devoirs du commandant d'aéronef ; RS 748.225.1). Le principe de l'autorité du commandant à bord de l'aéronef, reconnu internationalement, se fonde sur la Convention du 14 septembre 1963 relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs (convention de Tokyo ; RS 0.748.710.1). Le commandant peut ordonner que toutes les mesures de contrainte requises soient appliquées aux personnes récalcitrantes pour garantir la sécurité des passagers et de l'équipage.

Le groupe de travail "Exécution des renvois", constitué paritairement de représentants de la Confédération et de cantons, a donné mandat au groupe de projet "Passagers" d'élaborer un concept dans le but de professionnaliser l'escorte lors de renvois effectués par la voie aérienne. Ce dernier doit présenter ses conclusions à la Conférence des chefs des départements cantonaux de justice et police. Dans le cadre de ses travaux, le groupe de projet a mentionné les problèmes soulevés par le statut juridique de l'escorte policière et par le recours aux mesures de contrainte. Il a esquissé des ébauches de solutions face à l'intérêt certain qu'éveillent les points suivants : disposer d'une procédure uniforme lors de rapatriements effectués par la voie aérienne et garantir la sécurité du droit s'appliquant à l'escorte policière lors de ceux-ci.

On entend par troisième phase le transport en transit, dans un État tiers, de la personne frappée d'une décision de renvoi, de même que le laps de temps qui s'écoule entre l'atterrissage à l'aéroport de destination et la remise de l'intéressée aux autorités locales. Cette phase relève de la compétence exclusive de l'État de transit ou, selon le cas, de destination ; de même, leur droit respectif s'applique lui aussi exclusivement. Se fondant sur l'art. 25b, al. 1bis, LSEE, le Conseil fédéral règle, depuis peu, cette phase du rapatriement dans des accords passés avec des États européens, en recourant à des dispositions spéciales sur le rapatriement sous escorte, dont celles prévoyant le statut des agents d'accompagnement dans les accords de réadmission et de transit (cf. p. ex. l'accord du 28 octobre 1998 entre la Suisse et la France relatif à la réadmission des personnes en situation irrégulière, art. 10ss.).

L'auteur de la motion demande, de surcroît, l'institution d'une organisation indépendante qui serait chargée de surveiller l'exécution des renvois. La question de la légalité du renvoi fait partie de la procédure ordinaire, voire de la procédure visant à assurer la protection juridique des intéressés. Il est exclu d'instaurer, à ce point, une surveillance supplémentaire qu'effectuerait une organisation indépendante. En revanche, il appartient aux cantons de prévoir les mesures de contrainte à appliquer éventuellement au cours de l'exécution de renvois effectués sous escorte, compte tenu des restrictions imposées par le droit international public et le droit constitutionnel.

Le recours à des mesures de contrainte policières requiert de plus qu'il y ait immédiateté. Lors de leur application, les autorités sont tenues, comme pour tout acte relevant de la souveraineté, par les principes qui sous-tendent l'État de droit, soit l'égalité, la nécessité et la proportionnalité. Si elles contreviennent à ces principes, il est possible de faire valoir les voies de droit ordinaires. Par ailleurs, tout acte de l'État et, partant, l'exécution des renvois, se fait sous la haute surveillance des autorités politiques compétentes (haute surveillance exercée par le Parlement).

On peut résumer la situation comme suit. La Confédération n'a pas la compétence de légiférer sur la première phase de l'exécution du renvoi. Il existe des ébauches de solutions efficientes susceptibles de pallier les problèmes juridiques décelés au cours des deuxième et troisième phases. Celles-là requièrent un examen approfondi dans le cadre d'un mandat plus large qui serait donné aux groupes déjà existants. En revanche, l'auteur de la motion se limite à proposer une réglementation juridique au niveau fédéral. Cette solution ne tient pas compte du problème dans son ensemble ; il convient donc de la rejeter. Enfin, le Conseil fédéral décline l'institution d'une autorité indépendante chargée de la surveillance de l'exécution des renvois.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.