Wortlaut

L'interprétation du sens et de la portée de l'article 50 de la nouvelle constitution ("Communes") qu'a donnée Mme Ruth Metzler, conseillère fédérale, lors des entretiens tripartites de février 2000 entre la Confédération, les cantons et les villes/communes est pour le moins contestée. Elle est en tout cas très discutable aux yeux de tous ceux qui ont milité au sein de la Commission de la révision constitutionnelle, en 1998, pour que ledit article, absent du projet du Conseil fédéral, soit introduit dans la constitution. En conséquence, j'invite le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Comment la Confédération peut-elle prendre "en considération la situation particulière des villes" et "des agglomérations urbaines" s'il n'y a pas lieu d'instituer des contacts directs entre la Confédération et les communes ou les villes, comme l'a dit en substance la conseillère fédérale Metzler ?

2. Selon l'interprétation donnée par le Conseil fédéral, ni l'alinéa 2, ni l'alinéa 3 ne sauraient constituer une norme de compétence intimant à la Confédération d'agir, quelle que soit la forme de cette action. Le Conseil fédéral est-il conscient que cette interprétation est contraire à la position défendue par la grande majorité des parlementaires qui ont milité pour l'introduction desdits alinéas ? Pourquoi n'est-il pas disposé à adopter une interprétation un tout petit peu plus ouverte et plus dynamique ?

3. Le Conseil fédéral pense-t-il vraiment que même les grandes villes ne devraient prendre contact avec la Confédération que si elles se mettent préalablement d'accord avec les cantons ou s'assurent leur concours ? N'est-ce pas là une mise sous tutelle excessive ?

4. Les cantons ne sont-ils vraiment qu'un élément constitutif de la Confédération suisse ? Ne sont-ils pas un de ses deux éléments constitutifs et n'est-ce pas plutôt l'"autonomie communale" qu'il faudrait qualifier d'"élément constitutif", voire de "principe constitutif"?

Stellungnahme des Bundesrates

L'interpellation se réfère aux propos tenus par Mme Metzler, conseillère fédérale, à l'occasion de la réunion tripartite du 22 février 2000. Cette réunion, qui a eu lieu sous cette forme à l'initiative de la Confédération, répondait à une demande réitérée de l'Union des villes suisses (UVS) et de l'Association des communes suisses (ACS). Dans sa réponse du 4 octobre 1999 à la demande des organisations susmentionnées, le Conseil fédéral avait répondu comme suit :

"Le Conseil fédéral est favorable à l'ouverture d'un dialogue politique avec les villes et communes sur la mise en oeuvre de l'article 50 de la nouvelle constitution (nouv. cst.). Il estime néanmoins que les cantons, qui assument des responsabilités essentielles tant au regard des communes que de la mise en oeuvre des politiques fédérales, devraient être associés au débat. Soucieux d'agir dans la transparence et sur une base de partenariat, le Conseil fédéral est convaincu qu'une plate-forme tripartite, dans laquelle les trois niveaux de collectivités publiques peuvent exposer leur position, permettrait d'aboutir à des solutions plus réalistes, parce que mieux acceptées par tous. Au demeurant, des travaux importants ont déjà été entrepris tant à l'échelon fédéral qu'à celui de la Communauté de travail Cantons-Villes-Agglomérations, travaux qui se recoupent au moins partiellement avec vos propositions. Une réunion tripartite nous permettrait donc de procéder à un état des lieux général et de définir des pistes de réflexion coordonnées pour l'avenir."

Pour des raisons constitutionnelles évidentes tenant aux structures actuelles de l'État fédéral, le Conseil fédéral est opposé aujourd'hui à l'institutionnalisation de relations bilatérales régulières avec les villes et les communes excluant par principe les cantons. Cela posé, le Conseil fédéral n'exclut pas que des contacts ponctuels puissent avoir lieu avec les villes et les communes, comme cela se produit d'ailleurs fréquemment. Il reste néanmoins convaincu que les problèmes des agglomérations, pour autant qu'ils aient des incidences intercantonales voire nationales, ne peuvent être discutés efficacement et résolus de manière durable que dans le cadre de plates-formes tripartites incluant aussi les cantons.

Le Conseil fédéral se prononce comme suit quant aux questions soulevées par l'auteur de l'interpellation :

1. Le Conseil fédéral est fermement décidé à mettre en oeuvre, avec les collectivités intéressées et dans un esprit de partenariat, les alinéas 2 et 3 de l'article 50 de la Constitution fédérale. Preuve en est la réunion tripartite mentionnée et la mise en place d'une conférence sur les agglomérations à laquelle la Confédération participera aux côtés des cantons et des villes et des communes. Depuis longtemps déjà, des représentants des villes et des communes collaborent en outre aux travaux de groupes de travail, de commissions d'experts ou d'autres commissions extraparlementaires et sont régulièrment invités à donner leur avis dans les procédures de consultation. Avant même l'adoption définitive par les Chambres fédérales de l'article 50 de la Constitution fédérale sur les communes, le Conseil fédéral avait relevé le rôle souvent essentiel que jouent les villes et communes dans la mise en oeuvre des mesures fédérales et avait clairement manifesté son intention de les associer encore davantage à la préparation de ces mesures (voir en particulier FF 1998 3310 et 3317). Le Conseil fédéral devrait adopter dans le courant de l'année des directives à l'intention de l'administration fédérale pour que cette intention soit effectivement concrétisée. C'est sans doute dans ce contexte que l'article 50 alinéas 2 et 3 de la Constitution fédérale peut trouver un champ d'application privilégié.

Le 7 juin 1999, le Conseil fédéral a, par ailleurs, adopté le rapport sur les centres urbains et il a chargé le DFJP (compétence transférée aujourd'hui au DETEC avec le transfert de l'Office fédéral du développement territorial dans ce département) et le DFE d'étudier des mesures devant permettre à la Confédération de prendre en considération la situation des villes et des agglomérations. Les travaux d'approfondissement sont actuellement en cours. Les cantons et les villes seront consultés dans le cadre d'auditions dans le courant de l'automne 2000, et un rapport présentant des mesures concrètes sera soumis au Conseil fédéral d'ici fin 2001.

2. Pour le Conseil fédéral, l'article 50 sur les communes appartient aux nouvelles dispositions de la Constitution fédérale qui ont une incidence politique importante. Cette disposition poursuit deux objectifs : d'une part, elle ancre et précise le statut des communes dans l'État fédéral ; d'autre part, elle impose à la Confédération de tenir compte des conséquences éventuelles de son activité sur les communes et de prendre en considération la situation particulière des villes, des agglomérations urbaines et des régions de montagne. Ce faisant, l'on reconnaissait aussi le rôle économique et culturel éminent joué par les centres urbains. Bien qu'il reflète pour l'essentiel une réalité constitutionnelle existante, l'article 50 de la Constitution fédérale donne à la Confédération une impulsion nouvelle pour agir dans les limites de ses compétences actuelles.

Lors du traitement parlementaire de cette disposition, il a été généralement admis que celle-ci n'attribuait pas de compétences supplémentaires à la Confédération. La nouvelle disposition est d'ailleurs située dans le chapitre qui règle les rapports institutionnels entre la Confédération, les cantons et les communes et non dans celui qui régit les attributions de compétences. Cette disposition doit être comprise avant tout comme une incitation à la coopération verticale, laquelle existe déjà dans de nombreux domaines. La Confédération - le Parlement et le Conseil fédéral - a ainsi l'obligation d'agir pour mieux évaluer les retombées de ses mesures sur les villes et les communes et tenir davantage compte de la situation particulière des agglomérations urbaines dans l'aménagement de ses politiques. Les propositions formulées par l'ASC et l'UVS portent d'ailleurs essentiellement sur les voies et moyens de pratiquer cette coopération verticale. En ce sens, la mise en oeuvre de l'article 50 de la Constitution fédérale s'inscrit dans le renforcement d'un fédéralisme participatif qui a largement inspiré la mise à jour de la Constitution fédérale et dont les cantons aussi ont bénéficié.

Les alinéas 2 et 3 de l'article 50 de la Constitution fédérale, si importants soient-il, ne sauraient prendre le pas sur les articles 1er, 3 et 46, de même que 50 alinéa 1er de cette même constitution, qui définissent la position et les compétences des cantons. Les cantons demeurent les partenaires principaux de la Confédération pour la mise en oeuvre des politiques fédérales. C'est à eux qu'il incombe en premier lieu de se préoccuper des problèmes des villes et des communes et d'intégrer ceux-ci dans le débat. Sur le plan de la coordination verticale, les cantons ont tout naturellement un rôle charnière à jouer entre la Confédération et les villes et les communes.

La mise en oeuvre de l'article 50 de la Constitution fédérale est un thème politiquement sensible tant au regard des relations Confédération-cantons qu'en ce qui concerne les relations cantons-villes et communes. C'est pourquoi le Conseil fédéral entend placer la mise en oeuvre de cette disposition sous le signe de la transparence et y associer étroitement tous les intéressés.

3. Le Conseil fédéral est favorable à un dialogue ouvert et constructif au sein de l'État fédéral. Dans cette optique, il se refuse à institutionnaliser un dialogue exclusif avec les grandes villes à l'écart des cantons. La mise en place de relations de partenariat telles que les souhaite le Conseil fédéral suppose pour le moins une information réciproque entre les différents niveaux de collectivités publiques. S'agissant de problèmes importants liés à la mise en oeuvre des tâches publiques, le Conseil fédéral privilégie la mise en place de plates-formes de discussion tripartites comme cela a, d'ailleurs, déjà été expérimenté avec succès dans plusieurs domaines (notamment politique en matière de drogue, transports d'agglomération, nouvelle péréquation financière). Les grandes villes pourraient s'y exprimer et y être entendues. Cela n'a rien d'une "mise sous tutelle", mais relève du respect des compétences respectives, d'un souci de transparence et d'un partenariat bien compris.

4. Le Conseil fédéral considère que l'autonomie communale est un principe essentiel dans notre État fédéral. Il n'a, quant au reste, rien à objecter aux considérations sémantiques formulées par l'auteur de l'interpellation.

Réponse du Conseil fédéral.