Wortlaut

Je charge le Conseil fédéral de créer les bases légales permettant de retenir à bord, pour cause de comportement indiscipliné, les passagers d'un avion atterrissant en Suisse et de les remettre, le cas échéant, aux autorités suisses de poursuite pénale.

Begründung

Les agressions ainsi que les comportements dangereux et menaçants semblent constituer un problème croissant dans le monde entier et dans tous les secteurs. L'aviation ne fait pas exception. Ces dernières années, de nombreux membres du personnel de cabine ont été victimes de comportements inconvenants et agressifs de la part de certains passagers. Si, en 1996, 200 cas ont été signalés chez Swissair, ce chiffre est passé à 500 en 1999.

Les actes de violence et les agressions visant le personnel ne sont jamais à prendre à la légère, mais lorsque de tels incidents se produisent à bord d'un avion, ils s'accompagnent de problèmes particulièrement graves. Dans un avion plein, à 9000 mètres d'altitude, le personnel de cabine est démuni face à une situation dangereuse. En outre, il ne peut pas compter sur une aide immédiate de l'extérieur. Parfois, la police la plus proche ne peut intervenir avant plusieurs heures. Même après l'atterrissage, il n'y a souvent pas moyen d'engager une poursuite pénale contre les individus concernés, car la législation internationale présente des lacunes importantes.

Ces incidents ne posent pas seulement problème en raison des blessures ou de l'angoisse qu'ils suscitent, mais ils constituent aussi un danger potentiel pour la sécurité aérienne. Ils ont déjà provoqué des écarts dans la trajectoire de vol et des erreurs lors de la procédure d'atterrissage et constituent donc un risque non négligeable.

Il faut s'attaquer à ce problème de façon différenciée. Il convient tout d'abord de donner une formation spécifique au personnel de cabine et de le préparer à faire face à de telles situations. Par ailleurs, on peut aussi équiper les avions de dispositifs spéciaux permettant d'isoler les passagers difficiles. Pour les cas où, malgré tout, un incident ne peut être évité, il convient de créer des dispositions pénales et procédurales visant à protéger le personnel de cabine et à réglementer ce domaine de l'espace aérien.

La Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF) a lancé en juillet 2000 sa campagne "Zero Air Rage" en soumettant aux gouvernements une charte les invitant à légiférer sur la question. L'ITF a, par ailleurs, édicté des instructions visant à prévenir des comportements indisciplinés de la part de passagers ("unruly passengers") et à y faire face le cas échéant. Il ne s'agit toutefois que de recommandations qui ne permettent pas de prendre des mesures juridiques à l'encontre des passagers fautifs. Seuls quatre pays (la Grande-Bretagne, les États-Unis, le Canada et l'Australie) ont mis en vigueur des lois visant à combler les lacunes actuelles. Jusqu'à présent, la Suisse ne dispose pas de bases juridiques en la matière, si bien que nul ne peut retenir, ni punir, un passager agressif dans un avion étranger qui se pose en Suisse.

Une future loi devrait s'inspirer de l'évolution dans les autres pays. Il importe que la Suisse soit habilitée à intervenir dans le cas de tous les avions qui atterrissent sur son territoire, qu'ils soient suisses ou étrangers. Ni le siège de la compagnie aérienne ni le pays d'origine ne sauraient être déterminants pour assurer une protection efficace contre les auteurs de tels méfaits.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Nous partageons les préoccupations de l'auteur de la motion au sujet des comportements agressifs de certains passagers à bord des avions. Les causes de ce problème croissant sont diverses. Elles résultent souvent de la combinaison de facteurs extérieurs tels que l'interdiction presque généralisée sur le plan mondial de fumer pendant les vols et en partie dans les salles d'embarquement des aéroports, ce qui se manifeste chez les grands fumeurs par des sentiments de privation ; il faut y ajouter les effets de l'alcool pendant le vol, accentués par la pression d'oxygène réduite dans la cabine et, finalement, le fait que l'avion soit de plus en plus considéré comme un moyen de transport normal, alors qu'il jouissait encore d'un certain prestige il y a quelques années. Certains facteurs personnels tels que la peur de voler, le stress, l'énervement suite à des retards ou un sentiment de ne pas être bien traité par le personnel de bord jouent aussi un certain rôle. Selon la statistique, les passagers auteurs de troubles ("unruly passengers") à bord des avions se retrouvent à proportion égale dans les trois classes.

Les problèmes liés à ce genre de passagers ont été identifiés tant sur le plan mondial qu'européen ou national ; des mesures sont d'ores et déjà prises pour y remédier. Alors que des solutions internationales se dessinent, certaines autorités nationales ont en effet arrêté des dispositions à ce sujet. Plusieurs pays anglo-saxons - l'auteur de la motion le relève à juste titre - ont mis en vigueur des lois qui permettent de sanctionner tous les passagers indisciplinés, indépendamment de leur nationalité et des compagnies empruntées. Les autorités suisses ont pris également diverses mesures pour faire face efficacement à ce problème. Outre l'application rigoureuse des moyens répressifs à disposition dans notre pays - nous y reviendrons plus bas -, elles misent avant tout sur la prévention. Le programme national de sûreté de l'aviation comporte un long chapitre sur les passagers indisciplinés. Il définit les mesures concrètes et les règles de comportement pour toutes les personnes potentiellement concernées, non seulement les employés des compagnies, mais aussi et surtout le personnel au sol chargé des formalités d'enregistrement et des opérations d'embarquement.

Dans les mesures susmentionnées, l'accent est mis sur l'identification anticipée de passagers potentiellement dangereux, afin d'empêcher autant que possible leur accès à bord, ainsi que sur le comportement à adopter en vol lorsque des problèmes surviennent. Or, la mise en oeuvre de telles mesures ne sera efficace que si le personnel concerné reçoit une formation spécifique. Les prescriptions déterminantes sont fixées dans le programme national de sûreté de l'aviation.

Selon le développement de la motion, l'auteur soutient l'objectif et les raisons de ces mesures préventives. Il insiste toutefois sur le renforcement des normes pénales et demande en particulier qu'une compétence juridictionnelle soit instituée en Suisse pour tout passager au comportement agressif en vol, indépendamment de sa nationalité ou de l'État d'immatriculation de l'avion qu'il utilise. Avant d'entrer en matière sur ces exigences, il nous semble indiqué de brosser un tableau des instruments existants en matière de droit pénal.

Selon l'article 11 de la loi fédérale sur l'aviation (LA ; RS 748.0), le droit suisse s'applique à tout l'espace aérien au-dessus de notre pays ainsi qu'à bord des aéronefs suisses ; l'article 97 LA stipule que notre droit pénal s'applique également aux actes commis à l'étranger à bord d'un aéronef suisse. Toute infraction commise à bord d'un tel aéronef (qu'il s'agisse d'une contravention, d'un délit ou d'un crime) peut donc être punie conformément au droit suisse, de même que tout acte illicite commis à bord d'aéronefs étrangers dans l'espace aérien suisse.

Par ailleurs, aux termes des articles 5 et 6 du Code pénal suisse (CP ; RS 311.0), le droit suisse est également applicable aux crimes et aux délits commis à l'étranger par ou contre un Suisse. Enfin, les dispositions de l'article 6bis CP ont été créées dans la perspective des accords internationaux ; elles stipulent que notre droit est applicable à quiconque aura commis à l'étranger un crime ou un délit que la Confédération, en vertu d'un traité international, s'est engagée à poursuivre. Dans ce contexte et dans celui du passager dangereux, il convient de relever les deux accords internationaux suivants : la Convention relative aux infractions et à certains autres actes survenant à bord des aéronefs, conclue à Tokyo le 14 septembre 1963 (Convention de Tokyo) et la Convention pour la répression d'actes illicites dirigés contre la sécurité de l'aviation civile, conclue à Montréal le 23 septembre 1971 (Convention de Montréal). Alors que cette dernière convention pose la mise en danger de la sécurité de l'aviation comme élément constitutif de l'infraction, celle de Tokyo peut déjà s'appliquer lorsqu'un acte compromet le bon ordre et la discipline à bord. Contrairement à la Convention de Montréal, celle de Tokyo n'est pas de nature à établir la compétence d'un tribunal suisse ; elle permet toutefois aux autorités suisses de retenir une personne en vue de son extradition vers l'État d'immatriculation qui est en principe compétent pour poursuivre pénalement de tels actes.

Il est donc établi, sur la base des instruments juridiques décrits ci-devant, que le droit suisse garantit la poursuite pénale des actes commis par des passagers indisciplinés ou dangereux dans notre espace aérien ou à bord d'aéronefs immatriculés en Suisse. Les autorités suisses peuvent également intervenir lorsque des ressortissants étrangers ont commis des actes d'une certaine gravité à bord d'aéronefs étrangers. Elles ont donc qualité pour agir dans la plupart des cas de passagers indisciplinés. Il convient de préciser que la poursuite pénale incombe toujours à l'État d'immatriculation et que l'équipage d'un aéronef peut, dans tous les cas, requérir l'assistance de la police d'un aéroport pour identifier de tels passagers. Même lorsque l'état des faits est peu qualifié, les autorités suisses établissent l'identité des personnes impliquées, afin de soutenir une poursuite pénale dans l'État d'immatriculation. L'Office fédéral de l'aviation civile - autorité suisse qui s'engage activement pour la solution de ce problème - ne connaît jusqu'à ce jour aucun cas dans lequel un manque de compétence des autorités suisses aurait conduit à une absence choquante de poursuites judiciaires.

Le seul cas où les autorités suisses ne peuvent pas intervenir pénalement est celui de l'acte commis par un ressortissant étranger à bord d'un avion étranger se trouvant au-dehors de l'espace aérien suisse, et lorsque cet acte est de surcroît si peu grave que les prescriptions du droit international ne s'y appliquent pas. Or, de tels actes ne sauraient justifier que les passagers impliqués soient retenus dans notre pays pour une longue durée. Dans cette hypothèse, il faudrait pouvoir appliquer sur les aéroports suisses une sorte de régime de procédure pénale sommaire. En pratique, cette option n'est guère réaliste. En effet, en cas de citation à comparaître devant un tribunal, comment pourrait-on faire revenir en Suisse les passagers et les équipages étrangers impliqués dans l'incident ainsi que d'éventuels témoins, étrangers eux aussi ? Dans ces circonstances, nous estimons qu'il serait disproportionné d'attribuer aux tribunaux suisses une compétence particulière.

Conclusion : dans le problème des passagers indisciplinés, l'accent doit être mis principalement sur la prévention. L'application rigoureuse des procédures prévues dans le plan national de sécurité de l'aviation y contribuera largement. Par ailleurs, la formation continue et spécifique du personnel d'enregistrement et des équipages, complétée par l'amélioration tant de la coopération que de la communication entre tous les services et organismes concernés, permettra d'atteindre cet objectif.

Notre législation actuelle permet de réprimer efficacement tous les actes d'une certaine gravité commis par les passagers indisciplinés. Les dispositions légales en vigueur répondent déjà largement aux propositions formulées par l'auteur de la motion. Instituer une compétence particulière et propre à notre pays pour traiter des actes de peu d'importance serait une mesure complètement disproportionnée.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.