Loi sur les personnes travaillant dans l'aide au développement

Wortlaut

Le Conseil fédéral est invité à soumettre à l'Assemblée fédérale une loi qui régit les conditions-cadres pour les contrats de service d'aide au développement. Cette loi devrait reconnaître la valeur des engagements de spécialistes volontaires pour la société civile et réglementer en particulier la sécurité sociale des personnes qui travaillent dans l'aide au développement.

Les spécialistes volontaires travaillent dans l'aide au développement sans intention lucrative pendant deux à trois ans au sein des institutions locales d'un pays en développement. Sur les 800 Suisses environ qui travaillent volontairement outre-mer, à peine 200 sont au bénéfice d'une aide financière de la Confédération (Direction du développement et de la coopération, DDC). Ils reçoivent un salaire leur permettant tout juste de subvenir à leurs besoins sur leur lieu de travail. Notre système d'assurances sociales ne prévoit pas ce type d'activité professionnelle. C'est pourquoi la protection sociale pour les spécialistes volontaires travaillant à l'étranger n'est pas réglementée clairement et uniformément du point de vue juridique. En outre, les prestations sont totalement insuffisantes. Ailleurs, la situation est différente : depuis 1969 déjà, il existe en Allemagne, comme dans d'autres pays d'ailleurs, une loi sur les personnes coopérant à l'aide au développement, qui permet de pallier cette lacune et de garantir une sécurité sociale aux personnes travaillant dans l'aide au développement. Ce système est en tout cas équivalent à celui des travailleurs en Allemagne et offre même, dans certains cas, des prestations supplémentaires. Je crois qu'une loi semblable doit très rapidement être édictée en Suisse.

Begründung

1. La base juridique qui traite de la fixation du salaire de référence pour les prestations sociales (en particulier AVS/AI/AC) des spécialistes volontaires n'est pas claire. Le barème appliqué actuellement (salaire en nature) pour les volontaires aidés financièrement par la DDC fait que, si les volontaires de retour en Suisse ne trouvent pas de travail, ils seront inévitablement à la charge de l'assistance publique. Bien qu'ils aient payé des cotisations sociales, certains sont moins bien assurés contre le chômage que s'ils étaient employés à l'étranger par une entreprise étrangère. En effet, les Suisses qui travaillent à l'étranger et dont l'employeur est étranger sont mieux assurés, alors qu'ils ne versent pas de cotisations obligatoires. Ces inégalités de traitement choquantes sont dues au fait qu'il n'existe pas encore de réglementation claire pour les spécialistes volontaires.

2. Une partie des prestations sociales est réglementée au niveau cantonal. Les allocations familiales constituent une part importante du salaire des volontaires, mais, comme on le sait, leur niveau varie selon le canton. Cela entraîne des injustices. Depuis peu, certains cantons envisagent de supprimer ou de réduire le droit aux allocations familiales pour les Suisses à l'étranger. Cela peut être du ressort des autorités de décider si les allocations doivent ou non être maintenues.

3. Actuellement, il est de la compétence des différentes organisations d'aide au développement d'utiliser dans une large mesure et comme bon leur semble les moyens mis à disposition par la Confédération (DDC) pour les assurances sociales. Les prestations minimales sont fixées à un très bas niveau. Ces dernières années, les organisations ont dû prendre en charge elles-mêmes les augmentations car les contributions de la DDC sont restées constantes du point de vue nominal. Certaines organisations envisagent, pour des raisons financières, de ne plus assurer leurs volontaires à l'étranger auprès d'une caisse-maladie. Une réglementation claire et applicable à l'ensemble du territoire suisse permettrait d'éviter tout cela.

4. Pour les organisations non gouvernementales (ONG) suisses, il est de plus en plus difficile de recruter des personnes hautement spécialisées pour la coopération dans des pays en développement. Le nombre des volontaires aidés financièrement par la DDC a de plus en plus diminué ces dernières années (de 290 en 1989, il est passé à 160 fin 1999). Les conditions matérielles insuffisantes en sont une des causes principales, même si ce n'est pas la seule raison. Avec le décloisonnement du marché du travail, les ONG suisses ressentent la concurrence des pays voisins, en particulier de l'Allemange, de l'Autriche, mais aussi des Pays-Bas. En effet, ces pays offrent des conditions plus généreuses au niveau des assurances et de la rétribution, et ce grâce à l'existence d'une loi sur les personnes coopérant à l'aide au développement. Cela explique pourquoi ce sont avant tout les personnes hautement qualifiées et celles ayant une profession particulièrement recherchée qui s'expatrient.

5. L'engagement de spécialistes volontaires dans des missions d'aide au développement est, selon la DDC, une initiative peu coûteuse visant à mettre en place une politique intérieure et extérieure ouverte au monde, sociale, humanitaire et favorable à la paix. Si les pouvoirs publics garantissaient des prestations sociales équitables, le potentiel de bénévoles pourrait, malgré des moyens relativement modestes, être mieux utilisé. À la différence d'améliorations ponctuelles, une loi sur les personnes coopérant à l'aide au développement permettrait de trouver facilement une solution cohérente, complète et applicable à toute la Suisse.

6. Grâce à la création d'une loi sur les personnes coopérant à l'aide au développement, le travail de spécialistes volontaires serait enfin reconnu. À l'occasion de l'année internationale des volontaires en 2001, il serait bien que la Suisse devienne active dans ce domaine et fasse un geste en faveur d'une reconnaissance du travail des volontaires.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les affectations de volontaires sont un élément important de la coopération au développement de la Suisse. Le Conseil fédéral reconnaît non seulement l'utilité d'affectations clairement définies ainsi que le travail accompli par les volontaires, mais appuie aussi très concrètement des activités dans ce domaine. Ainsi l'office compétent, la Direction du développement et de la coopération (DDC), soutient l'organisation faîtière des organisations suisses de volontaires (UNITE) en lui versant plusieurs millions de francs par année (1999-2010 : 9,2 millions de francs par an). De plus, la Suisse contribue depuis des années au programme de volontaires des Nations Unies (United Nations Volunteers).

2. L'appréciation de l'opportunité d'engager des volontaires pour le travail de coopération se trouve depuis quelque temps dans une période de changement. Les pays partenaires disposent souvent, aujourd'hui, de personnel local bien qualifié. L'engagement de coopérants à l'étranger doit donc être soigneusement planifié. De manière générale, c'est à un professionnalisme plus poussé du personnel envoyé à l'étranger que l'on tend, afin de pouvoir répondre aux exigences toujours plus élevées. En particulier, l'utilité d'un travail de volontaires, dont les conditions d'exercice seraient fixées en dehors du cadre des organisations responsables, est sujet à controverse. Il ne peut pas être question d'exécuter dans les pays en développement des tâches que l'on définit soi-même et ensuite attendre de la Confédération des prestations en matière d'assurances. Les conséquences financières d'un tel régime ne seraient pas prévisibles. C'est aussi pour de telles considérations que le Conseil fédéral a refusé l'initiative populaire "La solidarité crée la sécurité : pour un service civil volontaire pour la paix" (cf. à cet effet le message du 5 juillet 2000).

3. Une assurance sociale équitable est une condition importante pour le recrutement de personnes qualifiées dans toutes les branches professionnelles. Cela est également valable pour le personnel volontaire qui est envoyé dans des pays en développement. Selon des vérifications faites par la DDC, il n'est cependant pas exact qu'il est "de plus en plus difficile de recruter des personnes hautement spécialisées pour la coopération dans des pays en développement". La pratique montre le contraire. La plupart des organisations suisses de coopération au développement engagent le personnel sur la base de contrats de travail de droit privé prévoyant des prestations salariales et sociales normales. La demande de tels postes est en règle générale beaucoup plus importante que l'offre. La problématique soulevée par l'auteur de la motion quant aux prestations sociales ne concerne que les personnes qui sont affectées à l'étranger avec un statut de volontaires.

4. Vu cet état des choses se pose aussi la question de savoir si la voie législative est la voie appropriée pour traiter une demande en soi justifiée. Le Conseil fédéral préfère pour ces raisons une solution continuant à conférer la compétence et la responsabilité des conditions d'engagement - assurances sociales comprises - aux organisations qui s'occupent de l'envoi des volontaires. Les conditions auxquelles sont accordées les contributions pour les programmes de volontaires pourraient être évaluées, et ce dans un sens favorable aux efforts faits par les organisations qui ont de tels programmes, en vue de la création d'une meilleure couverture sociale.

5. UNITE est actuellement l'objet d'un processus d'évaluation et de développement organisationnel soutenu par la DDC, qui doit conduire à l'élaboration de bases pour une stratégie, en matière de travail volontaire dans la coopération au développement, dynamique et tournée vers l'avenir. Ladite évaluation se penche aussi sur l'importance et l'opportunité des engagements de volontaires ainsi que sur les profils auxquels doivent personnellement répondre les volontaires. Cet exercice de clarification permettra également de traiter de façon approfondie la question d'une assurance sociale équitable pour les volontaires et d'examiner celle de l'éventuelle nécessité d'une nouvelle réglementation. La DDC considérera aussi dans le cadre de cette étude les réglementations s'appliquant dans d'autres pays d'Europe.

Le Conseil fédéral estime, pour les raisons exposées ci-dessus, que l'adoption d'une nouvelle loi ne se justifie pas. Il est toutefois disposé, dans le cadre des structures existantes, à revoir les règlements qui régissent actuellement le travail de volontaire et à procéder aux ajustements qui seraient éventuellement nécessaires.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.