Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé d'engager les démarches nécessaires pour que la Suisse puisse signer sans tarder le Protocole No 12 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH), qui interdit de manière générale toute forme de discrimination.

Begründung

La CEDH fête ses 50 ans cette année. En cette année commémorative, le Comité des ministres du Conseil de l'Europe a adopté, le 27 juin 2000, le Protocole No 12 à la CEDH, qui a pour but de lutter contre toute forme de discrimination. Selon le secrétaire général du Conseil de l'Europe, le Protocole No 12 améliore sensiblement la protection juridique contre la discrimination au niveau européen. Il constitue une avancée majeure non seulement dans la lutte contre le racisme et l'intolérance, mais aussi dans l'égalité de traitement entre hommes et femmes.

Depuis les 3 et 4 novembre 2000, ce protocole est ouvert à la signature. 25 des 41 États membres du Conseil de l'Europe y ont déjà adhéré. Selon le chef du service d'information du DFJP, la Suisse ne figure pas dans ce premier groupe de pays signataires.

En Suisse, 2001 sera une année importante pour l'égalité entre hommes et femmes : il y a trente ans, le droit de vote était accordé aux femmes ; et il y a vingt ans, l'article sur l'égalité était intégré dans la Constitution fédérale. La signature du Protocole No 12 de la CEDH serait l'occasion, pour la Suisse, de commémorer dignement ce double anniversaire et de signifier sa volonté d'améliorer la protection juridique contre la discrimination.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

À l'occasion du 50e anniversaire de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales (CEDH), les représentants des 41 États alors membres du Conseil de l'Europe ont débattu, les 3 et 4 novembre 2000 à Rome, de l'avenir de la protection des droits de l'homme en Europe. En marge de la Conférence de Rome, le Protocole additionnel No 12 à la CEDH, adopté le 27 juin 2000 par le Comité des ministres du Conseil de l'Europe, fut ouvert à la signature. Le protocole additionnel contient, en son article 1er, une interdiction générale de la discrimination ; laquelle pourrait trouver application dans tous les domaines de la vie publique et privée, indépendamment du motif de la discrimination. Une fois le protocole en vigueur, une violation de cette interdiction pourra, comme toute autre violation de la CEDH et de ses protocoles additionnels, être invoquée devant les tribunaux nationaux et, le cas échéant, devant la Cour européenne des droits de l'homme. Le protocole additionnel entrera en vigueur après avoir été ratifié par dix États membres.

Il va de soi que la Suisse est également tenue par les principes de l'égalité de traitement et de la non-discrimination. La discrimination est clairement et expressément prohibée à l'article 8 de la Constitution fédérale. Au niveau international, la Suisse est, déjà aujourd'hui, liée par l'article 14 CEDH. Les interdictions de la discrimination contenues dans les deux pactes onusiens de 1966 revêtent également une importance au niveau universel. Tant le Pacte international sur les droits économiques, sociaux et culturels que celui sur les droits civils et politiques (respectivement Pacte I ; RS 0.103.1 et Pacte II ; RS 0.103.2 ; tous deux entrés en vigueur pour la Suisse le 18 septembre 1992) exigent des États qu'ils garantissent l'exercice des droits reconnus dans ces pactes sans discrimination (art. 2 al. 1er Pacte I ; art. 2 al. 1er et art. 26 Pacte II ; voir : FF 1991 I 1129ss.). En outre, la Suisse est partie à toute une série de conventions internationales consacrées à des formes particulières de discrimination : On peut citer notamment la Convention internationale sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale (RS 0.104 ; entrée en vigueur pour la Suisse le 29 décembre 1994) ou la Convention internationale de 1979 sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes (RS 0.108 ; entrée en vigueur pour la Suisse le 26 avril 1997). D'autres conventions en vigueur pour la Suisse - comme par exemple la Convention-cadre du Conseil de l'Europe pour la protection des minorités nationales, (STE 157 ; entrée en vigueur pour la Suisse le 1er février 1999) avec son article 4, la Convention internationale de 1989 relative aux droits de l'enfant (RS 0.107 ; entrée en vigueur pour la Suisse le 26 mars 1997) avec son article 2, ou les Conventions de Genève de 1949 avec leur article 3 commun - prohibent également les discriminations.

Dans le rapport annuel du Conseil fédéral sur les activités de la Suisse au Conseil de l'Europe en 2000, le Conseil fédéral souligne l'importance du Protocole additionnel No 12 pour l'égalité entre femmes et hommes, qu'il contribuera à promouvoir. Le Conseil fédéral est de plus, aujourd'hui comme hier, d'avis que la mise en place d'instruments de contrôle efficaces constitue un important moyen pour promouvoir le respect des droits de l'homme. Une ratification du protocole refléterait la politique que la Suisse a adoptée en matière d'égalité entre les sexes et qu'elle défend aussi à l'égard de l'étranger, en particulier la conviction qu'il convient de promouvoir les droits de la femme comme une partie intégrante, inaliénable et indissociable des droits de l'homme en général, conception qui est aussi celle du plan d'action de la Suisse pour une égalité entre femmes et hommes. En outre, il convient de rappeler aussi la Charte sociale européenne, qui est actuellement en discussion et qui contient une interdiction globale de discrimination, interdiction dont la Suisse doit encore examiner les effets. Enfin, mentionnons qu'un message relatif à l'acceptation de la procédure de communications individuelles prévue à l'article 14 de la convention précitée pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale est actuellement en cours d'élaboration. Cette disposition permet à une personne ou à un groupe de personnes, après épuisement des voies de recours interne, de se plaindre d'une violation de la convention auprès du Comité des Nations Unies pour l'élimination de la discrimination raciale (CERD). La Suisse réaffirme, par là, son intention, exprimée déjà à la Conférence européenne contre le racisme, tenue à Strasbourg en octobre 2000, de lutter activement contre toutes les formes de racisme et d'intolérance. La Suisse défendra aussi cette position à la conférence des Nations Unies contre le racisme, laquelle aura lieu en septembre 2001 en Afrique du Sud.

Selon la pratique suivie depuis longtemps, la Suisse ne procède, en principe, pas à la signature d'un accord avant d'être sûre de pouvoir ensuite le ratifier. À l'heure actuelle, la portée du Protocole additionnel No 12 à la CEDH et les conséquences de sa mise en oeuvre pour l'ordre juridique suisse demeurent encore difficiles à apprécier.

L'actuelle interdiction de discrimination de l'article 14 CEDH, applicable aussi en Suisse, prohibe la discrimination dans l'exercice des droits garantis par la CEDH. Cette disposition stipule expressément que la jouissance des droits, reconnus dans la convention, doit être assurée, sans distinction aucune, fondée notamment sur la langue, la religion ou l'appartenance à une minorité nationale. L'interdiction de discrimination n'est pas autonome et peut seulement être invoquée en relation avec les droits et libertés qui sont garantis dans la CEDH (et dans ses protocoles additionnels). Aussi dit-on de cette interdiction de discrimination qu'elle est accessoire. Le Protocole additionnel No 12 à la CEDH comprend, en revanche, un principe autonome d'égalité de traitement, lequel étendrait, de manière générale, le champ d'application de l'article 14 CEDH. Comme la plupart des instruments internationaux interdisant la discrimination, le protocole additionnel présume la notion de discrimination, mais ne la définit pas. La portée des interdictions de discrimination et leur lien étroit avec le principe d'égalité de traitement sont, dans leur essence, largement incontestés. L'art. 8, al. 2, de la Constitution fédérale garantit, lui aussi, une interdiction autonome de discrimination, mais le lien entre cette nouvelle disposition constitutionnelle et le protocole additionnel doit encore être examiné de manière approfondie. Le protocole additionnel, formulé de manière très générale et ouverte, donne lieu, notamment au regard de son champ d'application très large, à de nombreuses questions, auxquelles il n'existe, aujourd'hui, aucune réponse satisfaisante.

En premier lieu, on ne sait pas dans quelle mesure le protocole additionnel s'appliquera aux rapports privés ("Drittwirkung"). La question se pose de savoir si l'interdiction de la discrimination peut entraîner une obligation de prendre des mesures positives. Quelle marge de manoeuvre le protocole additionnel laisse-t-il aux États membres pour tracer la frontière entre les distinctions admissibles et les discriminations qui ne le sont plus ? Les États membres sont-ils obligés de légiférer lorsque le droit national présente des lacunes dans la protection contre les discriminations ? Les nouvelles règles sont-elles compatibles avec le droit fiscal ou de la sécurité sociale, ces derniers ayant dans la plupart des États un caractère fortement national ?

Quoi qu'il en soit, comme les réponses à de telles questions sont du ressort de la Cour européenne des droits de l'homme, le nouveau protocole additionnel peut avoir des effets considérables sur le système juridique des États membres de la CEDH. Il en découle également d'importantes conséquences en ce qui concerne la compatibilité du protocole avec l'ordre juridique de la Confédération et des cantons. En particulier, la question de savoir quel impact aura la ratification du protocole sur les cantons dépend des effets que l'on attribue à celui-ci. Le Conseil fédéral reconnaît l'importance que revêt le protocole additionnel au niveau européen. Il juge néanmoins nécessaire d'analyser minutieusement la compatibilité du protocole additionnel avec notre ordre juridique, avant de le signer. Entre autres, la jurisprudence à venir de la Cour européenne des droits de l'homme peut être significative pour cette analyse. Le Conseil fédéral procédera, en outre, en vue de la signature et de la ratification du protocole, à une analyse détaillée du droit national et mènera une consultation auprès des cantons. La Suisse est confrontée à divers aspects de la non-discrimination dans d'autres instruments internationaux, comme par exemple le Protocole additionnel No 1 à la CEDH, la Charte sociale européenne, la Convention-cadre pour la protection des minorités nationales, l'article 14 de la Convention pour l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale, ou encore la Convention des Nations Unies pour l'élimination de toutes les discriminations à l'égard des femmes. Les études actuellement en cours de ces instruments internationaux constituent une base sur laquelle l'examen du Protocole No 12 à la CEDH se fondera. Ce dernier sera entrepris sans délai après la présentation desdites études. Une synthèse de ces études sur les questions spécifiquement liées au Protocole additionnel No 12 contribuera à l'identification des discriminations éventuelles dans l'ordre juridique suisse. Ledit examen devrait idéalement pouvoir être élaboré d'ici à la fin 2002.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.