Assurer l'encadrement législatif de l'activité de guide de montagne et du secteur des activités à risque

Ausgangslage

Le développement de sports au potentiel de risque plus élevé que les sports "traditionnels" a créé un nouveau marché. Afin de mieux protéger l'intégrité physique des consommateurs, le conseiller national Jean-Michel Cina a déposé le 23 juin 2000 une initiative visant à l'élaboration d'une loi-cadre qui réglemente le commerce des activités à risque de plein air et la profession de guide de montagne. Le 19 septembre 2001, le Conseil national a décidé de donner suite à l'initiative. Le 1er décembre 2006, la commission a adopté un projet de loi fédérale sur les guides de montagne et les organisateurs d'activités à risque. Elle l'a soumis au Conseil national et transmis au Conseil fédéral pour avis. Après avoir pris connaissance de l'avis du Conseil fédéral du 14 février 2007, la commission a proposé au Conseil national de classer l'initiative parlementaire qui est à la base du projet ; elle avait ainsi retiré son projet du 1er décembre 2006. Le 12 juin 2007, le Conseil national n'a pas suivi cette proposition et a donc maintenu le mandat donné à la commission d'élaborer un projet de loi.

Celle-ci propose une nouvelle fois de classer l'initiative parlementaire. Compte tenu des bases légales existant au niveau cantonal et au niveau fédéral, ainsi que de l'autorégulation qui caractérise la branche, elle confirme qu'une loi fédérale n'est pas nécessaire. Une minorité de la commission propose de ne pas classer l'initiative.

Pour le cas où le Conseil national refusait de nouveau de classer l'initiative, la commission lui soumet un projet de loi à titre éventuel et sans le soutenir.

Le projet régit l'offre à titre lucratif d'activités sous la conduite de guides de montagne, d'activités sous la conduite de maîtres de sport de neige hors du domaine de responsabilité des exploitants de remontées mécaniques et d'autres activités à risque, à savoir le canyoning, le rafting et le saut à l'élastique. Quiconque exerce à des fins commerciales le métier de guide de montagne, de professeur de sport de neige ou propose d'autres activités à risque couvertes par la loi doit respecter le devoir de diligence et notamment les exigences en matière de sécurité fixées par la loi. En plus de mentionner explicitement le devoir de diligence, la loi soumet à un régime d'autorisation les guides de montagne, sous certaines conditions les professeurs de sport de neige et les entreprises qui proposent à titre lucratif les activités à risque visées par la loi. Quant aux entreprises, les exigences de sécurité matérielle et temporelle auxquelles elles seront soumises seront réglées dans une ordonnance du Conseil fédéral. Quiconque obtient une autorisation en vertu de la loi est tenu de conclure une assurance responsabilité civile professionnelle offrant une couverture adaptée à la nature et à l'étendue des risques liés à son activité ou de fournir des sûretés financières équivalentes ; cette assurance n'est pas une condition de l'octroi de l'autorisation.

Avis du Conseil fédéral

Le Conseil fédéral reste persuadé qu'il n'est pas nécessaire de légiférer au niveau fédéral. Compte tenu des bases légales existant déjà au niveau cantonal et de l'autorégulation efficace qui caractérise la branche, il maintient sa position. Par ailleurs, il existe un brevet fédéral pour les guides de montagne et les professeurs de sports de neige. Quant aux prestataires d'activités à risque, ils sont déjà tenus, conformément au droit en vigueur, d'assurer une sécurité suffisante à leurs clients en respectant les devoirs de diligence qui leur incombent. Les dispositions du droit pénal et du droit civil sont à cet égard suffisantes.

La libre circulation des personnes par rapport à l'UE ne requiert pas non plus de nouvelle réglementation. Les prestataires concernés peuvent par ailleurs informer eux-mêmes leurs clients de leurs compétences professionnelles en produisant les éventuels certificats et attestations de formation dont ils sont détenteurs. Le choix du prestataire approprié peut être laissé à l'appréciation de la clientèle.

Enfin, la fondation "Safety in adventures" offre la possibilité de certifier les prestataires d'activités à risque. La Confédération en est cofondatrice et peut mettre à sa disposition son savoir en matière de sports de loisirs par l'intermédiaire de l'Office fédéral du sport.

Le Conseil fédéral propose donc à nouveau de ne pas entrer en matière sur le projet et de classer par conséquent l'initiative parlementaire. (Sources : Rapport de la commission du 27.03.2009 et avis du Conseil fédéral du 26.08.2009)

Wortlaut

Me fondant, d'une part, sur l'art. 160, al. 1er, de la Constitution fédérale et, d'autre part, sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les Conseils, je dépose l'initiative parlementaire suivante, sous la forme d'une demande conçue en termes généraux :

Le commerce des activités à risque de plein air et la profession de guide de montagne sont réglementés dans une loi suisse fondée sur les compétences constitutionnelles fédérales (art. 42 al. 2 et art. 76, 77, 78 et 95 Cst.).

Begründung

1. Introduction

Je ne peux me défaire d'un certain scepticisme envers la production de nouvelles lois. Cependant, lorsque des vies humaines sont en jeu, il est indispensable de légiférer. Tout un chacun peut aujourd'hui offrir à des fins commerciales des activités telles que le canyoning, le rafting ou le saut à l'élastique, sans avoir à attester d'une formation suffisante ou du respect de normes de sécurité minimales. Il n'y a pas besoin non plus d'une autorisation spéciale, pas plus qu'il n'existe de contrôles. Attendre que le marché engendre de lui-même des certificats de sécurité et de formation, sur une base volontaire, c'est se bercer d'illusions. Seules des dispositions contraignantes et réalistes pourront créer un système clair et durable offrant au client une protection suffisante. Le secteur touristique suisse a tout intérêt à protéger les clients face à des prestataires peu scrupuleux.

Les multiples sports extrêmes praticables contre rémunération se divisent en deux catégories : ceux qui ne présentent pas de risques ou seulement de faibles risques naturels et ceux dont la pratique requiert une connaissance des dangers objectifs et subjectifs si l'on veut en revenir sans mal. Quiconque désire pratiquer une activité de l'une ou l'autre catégorie s'attend à ce que des normes minimales de sécurité soient respectées et que le risque résiduel, toujours présent et d'ailleurs souhaité, soit réduit. C'est aussi pour cette prestation du guide qu'il verse une rémunération.

La montagne comporte toujours des risques tels que les chutes, les glaciers, les avalanches, le mauvais maniement des cordes, l'ignorance des phénomènes météorologiques ou une mauvaise connaissance des lieux.

Pour garantir la sécurité des clients de notre secteur touristique, axé sur la qualité, il est indispensable de régler le commerce ou l'accompagnement de touristes et de groupes, en particulier dans les domaines suivants :

a. randonnées en montagne hors des sentiers balisés ;

b. ski hors-piste ;

c. escalade, "via ferrata", cascades de glace et goulottes ;

d. sites d'escalades, à l'exception des murs artificiels ;

e. descente de cours d'eau et de gorges, lorsqu'il est nécessaire de s'assurer grâce à des cordes ;

f. parapente (vols biplaces) et saut à l'élastique ;

g. rafting, nage en eaux vives ;

h. autres activités à risque comparable offertes contre rémunération.

2. Pourquoi une réglementation suisse ?

On peut avancer les arguments suivants :

a. Dans certains cantons, il existe une tendance, difficile à cerner, à déréglementer notamment la profession de guide de montagne.

b. Les nouveaux sports à risque tels que le canyoning, l'escalade ou le saut à l'élastique peuvent être offerts dans presque tous les cantons.

c. Dans l'UE, à laquelle appartiennent tous les autres pays alpins, la profession de guide de montagne est réglementée selon la nouvelle plate-forme internationale de l'Union internationale des associations de guides de montagne.

d. Les offres, provenant de Suisse ou de l'étranger, se multiplient dans notre pays. De plus en plus souvent, on nous demande depuis l'étranger ce que, par exemple, un "accompagnateur de moyenne montagne" ou un "moniteur d'escalade" peut ou ne peut pas faire en Suisse. Tant que les législations cantonales seront différentes, voire inexistantes, il sera difficile de donner à ces questions des réponses satisfaisantes.

e. Avec la libre circulation des personnes (accords bilatéraux avec l'UE), il est important que prestataires de services et clients sachent exactement qui est responsable de quoi.

f. Il serait fatal pour la Suisse, pays touristique par excellence, d'être le seul pays où les touristes, qui payent pour pratiquer des activités à haut risque avec accompagnateur, ne soient pas protégés contre des prestataires mal formés et mal assurés.

Naturellement, des efforts sont aussi à faire dans les domaines de la formation (création de filières) et des certificats de sécurité de droit privé, en sus des travaux législatifs nécessaires. Ces mesures seront en effet la condition sans laquelle les normes fixées ne pourront pas être exigées ni appliquées.

La future loi tiendra compte des particularités cantonales en ce qu'elle ne réglera que l'essentiel, laissant aux cantons le soin de fixer les détails selon leur convenance.

Verhandlungen

Lors de la session d'automne 2009, c'est par 95 voix contre 74, que le Conseil national a suivi la minorité de sa commission en entrant en matière sur ce projet de loi. Les groupes se sont montrés divisés sur cette question, tant à droite qu'à gauche. La discussion par article n'a porté que sur une proposion de minorité emmenée par Susanne Leutenegger Oberholzer (S, BL) demandant que le Conseil fédéral fixe le montant minimal de la couverture d'assurance, les exigences auxquelles doivent répondre les sûretés équivalentes et l'information adéquate à donner aux clients. (art. 13, al. 2). Cette proposition a été rejetée par 101 voix contre 68. Au vote sur l'ensemble, le projet a été acceptée par 83 contre 82 et 1 abstention.

Au Conseil des États, la majorité de la commission a vu sa proposition de ne pas entrer en matière rejetée par 26 voix contre 14. Le projet a été renvoyé à la commission pour la discussion par article. Lors de la session d'hiver, c'est sans discussion que le projet de loi, qui n'avait subi que des modifications mineures en commission, a été adopté par 28 voix contre 1 et une abstention.

Le Conseil national s'est rallié à la Chambre haute sans discussion.

Au vote final, la loi a été adopté par 114 voix contre 72 et 10 abstentions par le Conseil national et par 32 voix contre 3 et 5 abstentions au Conseil des États.