Zusammenfassung

Message du 28 février 2001 concernant la révision de la loi sur l'assurance-chômage

Ausgangslage

Afin d'assurer le financement de l'assurance-chômage, le Conseil fédéral avait, par l'arrêté urgent du 16 décembre 1994, relevé de 2 à 3 %, au 1er janvier 1995, le taux de cotisation maximum fixé dans la loi. La révision du 23 juin 1995 stipulait que ce point de pourcentage supplémentaire devait être exclusivement affecté à l'amortissement des dettes accumulées jusqu'à la fin de 1995. La loi fédérale sur le programme de stabilisation du 19 mars 1999 a ensuite prolongé cette augmentation du taux jusqu'à la fin de 2003 pour permettre d'amortir également les nouvelles dettes. Il faut dès lors mettre en place, au plus tard à la fin de 2003, de nouvelles règles qui assurent le financement à long terme de l'assurance. Par ailleurs, une révision de la loi sur l'assurance-chômage (LACI) a été réclamée dans les débats des commissions autour du programme de stabilisation et dans des interventions parlementaires.

Ce projet de révision a été préparé par la Direction du travail du Secrétariat d'État à l'économie (seco) avec l'assistance et les conseils d'une commission d'experts.

La révision ne touche pas au principe des offices régionaux de placement (ORP) institués par la révision de 1995, ni au développement corollaire des mesures de marché du travail (MMT). Elle porte pour l'essentiel sur les deux points suivants :

A. Le financement

À l'expiration des mesures exceptionnelles prévues à l'art. 4a, le taux de cotisation redescendra à 2 %. Selon divers calculs effectués par des experts, le nombre moyen de chômeurs devrait se situer en Suisse aux alentours de 100 000, indépendamment de l'évolution conjoncturelle. Il sera certes inférieur ou supérieur selon qu'il y a expansion ou récession économique. Tablant sur cette moyenne, le projet propose un nouveau système de financement (art. 90 à 90c) plus résistant aux fluctuations conjoncturelles. Il prévoit une participation fixe de la Confédération et des cantons aux frais des offices régionaux de placement et des mesures de marché du travail. Ce mode de financement devrait garantir l'équilibre des comptes du fonds de compensation de l'assurance sur l'ensemble du cycle conjoncturel. En revanche, la mise à contribution de la Confédération et des cantons lorsque les déficits deviennent trop lourds et la participation des cantons aux mesures de marché du travail, sous leur forme actuelle, seront supprimées. La charge de la Confédération et des cantons n'augmentera que peu par rapport à aujourd'hui (Confédération : 300 millions de francs après la révision contre 246 millions en 1999 ; cantons : 100 millions après la révision contre 75 millions en 1999). L'octroi d'éventuels prêts à l'assurance se fera dorénavant par la seule Confédération sous la forme de prêts hors budget, dits de trésorerie, qui porteront intérêts aux conditions usuelles du marché. Par ailleurs, le déplafonnement partiel du salaire soumis à cotisation (cotisation supplémentaire sur la tranche allant de 106 800 à 267 000 francs) devra être repris mais avec une cotisation de 1 % au lieu de 2 % (comme cela avait déjà été le cas jusqu'en 1999 à la suite de la révision de 1995).

B. L'indemnité de chômage

Le projet propose pour l'essentiel deux modifications : la période minimale de cotisation ouvrant droit à l'indemnité est portée à douze mois contre six mois aujourd'hui (art. 13, al. 1), et la durée maximale d'indemnisation est ramenée de 520 (deux ans) à 400 jours (un an et demi). La durée d'indemnisation est cependant laissée inchangée pour les travailleurs âgés et les allocataires de rentes AI et de l'assurance-accidents (art. 27). Grâce à ces mesures, l'assurance réalisera des économies de quelque 415 millions de francs et le taux de cotisation pourra être ramené à 2 %. Autres points importants du projet de révision : la prise en compte des indemnités de départ (art. 11a), la prise en charge d'un tiers des primes de l'assurance-accidents non professionnels obligatoire (art. 22a), la définition des abus en cas de gain intermédiaire (art. 24), la distinction, concernant le droit à l'indemnité en cas d'incapacité de travail, entre la maternité et la maladie ou l'accident (art. 28), le retour à un seul type d'indemnités journalières (art. 59b), la réglementation de la procédure de demande de subvention pour les mesures de marché du travail (art. 59c).

Verhandlungen

La Commission de la sécurité sociale et de la santé publique (CSSS) du Conseil des États s'était pour l'essentiel ralliée aux propositions du Conseil fédéral et avait approuvé, par 5 voix contre 1 et 1 abstention, le projet élaboré par ce dernier. Elle avait cependant rejeté l'idée d'un déplafonnement partiel des salaires soumis à cotisation. La commission avait en outre approuvé une proposition visant à ce que les prestations volontaires de l'employeur (indemnités de départ) ne soient prises en compte que pour la part qui dépasse l'intégralité du montant maximum du gain assuré (et non uniquement la moitié du montant maximum). Le Conseil des États a suivi sa commission et le Conseil fédéral, portant notamment la période minimale de cotisation de six à douze mois et ramenant la durée maximale d'indemnisation de 520 à 400 jours. Contre l'avis du gouvernement, mais en accord avec sa commission, les députés ont également supprimé, par 25 voix contre 12, la cotisation additionnelle de 1 % sur les parts de salaires entre 106 800 et 267 000 francs. Au vote sur l'ensemble, la révision a été acceptée par 29 voix contre 4.

La Commission de l'économie et des redevances du Conseil national sans vouloir faire de la révision de la loi sur l'assurance-chômage une lex Swissair selon les mots de son président, Rudolf Strahm (S, BE) a toutefois tenu compte de la nouvelle situation économique.

Le Conseil national a suivi les propositions de la majorité de sa commission et de ce fait créé des divergences avec le Conseil des États. Il a ainsi renoncé à baisser immédiatement le taux de cotisation de 3 à 2 %. Il n'a pas voulu non plus supprimer le % additionnel pour les revenus entre 106 800 et 267 000 francs, s'alignant ainsi sur le Conseil fédéral. Il a, d'autre part, proposé d'introduire un nouvel instrument destiné à compenser les risques conjoncturels : le Conseil fédéral doit avoir la compétence d'augmenter de 0,5 % les cotisations si les dettes de l'assurance-chômage atteignent un certain plancher (environ 5 milliards) et de les réduire si les réserves sont assez larges (7 milliards). D'autre part, les cantons touchés par un taux de chômage trop élevé devraient pouvoir revenir à une durée d'indemnisation de 520 jours au lieu de 400. Pour en arriver là, la Chambre du peuple a dû d'abord rejeter une proposition de non entrée en matière d'une minorité rose-verte, puis repousser de nombreuses propositions de minorité qui voulaient tantôt conserver le droit actuel, plus favorable aux chômeurs, voire rendre le financement de l'assurance-chômage plus solidaire (taux de cotisation fixe à 2 %) tantôt durcir la loi (diminuer la durée d'indemnisation, supprimer le % additionnel de cotisation pour certains revenus).

Le vote sur l'ensemble a mis en lumière ces tiraillements puisque la loi a été acceptée par 32 oui, 22 non, 72 abstentions et 73 absents. Ce sont les démocrates-chrétiens qui ont fait pencher la balance alors que socialistes et membres de l'UDC se sont retrouvés dans le camp du non.

Le Conseil des États a campé sur ses positions. Il a aussi bien refusé de laisser les cantons frappés par un fort taux de chômage prolonger la période d'indemnisation (33 voix contre 6) que persisté dans sa volonté de supprimer le % de solidarité pour les hauts revenus (30 voix contre 11). La Chambre haute a toutefois accepté d'inscrire dans la révision de la loi l'obligation pour le Conseil fédéral de mettre à contribution les hauts salaires lorsque les dettes de l'assurance atteignent quelque 5 milliards de francs, geste qualifié de premier pas en vue d'un compromis par Pascal Couchepin. La Chambre des cantons a maintenu d'autres divergences allant plutôt dans le sens d'un durcissement de la loi pour les chômeurs, particulièrement pour les chômeurs en fin de droit.

Le Conseil national s'est rallié de justesse au Conseil des États en supprimant le % de solidarité pour les hauts salaires par 85 voix contre 81, bien que le conseiller fédéral Pascal Couchepin, soutenu par les socialistes, les Verts et les libéraux, ait plaidé pour conserver cette mesure. Le National a par contre maintenu son geste en faveur des cantons frappés par un fort taux de chômage. Ces derniers pourront accorder des indemnités durant 520 jours, mais devront financer 20 % des coûts supplémentaires, solution à laquelle s'est finalement rallié le Conseil des États.

Au vote final, les concessions faites par le Conseil national ont laissé des traces et la loi a été refusée par les Verts et les socialistes. Les démocrates-chrétiens, partagés durant les débats ont rallié le camp du oui.

Le référendum lancé par les syndicats ayant abouti, le peuple s'est prononcé sur la révision de la loi sur l'assurance-chômage. Le 24 novembre 2002, le projet a été accepté en votation populaire par 56,1 % des votants.