Zusammenfassung

Message du 28 février 2001 relatif à l'initiative populaire "pour le versement au fonds AVS des réserves d'or exédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l'or)"

Ausgangslage

À l'occasion de la réforme de la Constitution fédérale du 18 avril 1999, la parité-or du franc a été supprimée sur le plan constitutionnel. Au niveau de la loi, l'abandon de la parité-or du franc a été inscrit dans la nouvelle loi fédérale sur l'unité monétaire et les moyens de paiement (LUMMP), entrée en vigueur le 1er mai 2000. Cette réforme a créé de nouvelles conditions qui permettent d'une part de réévaluer les réserves d'or de la Banque nationale suisse (BNS) et d'autre part de vendre les réserves d'or superflues. Il s'ensuit que la BNS détient des réserves monétaires qui dépassent le montant dont elle a besoin pour remplir sa mission en matière de politique monétaire. Une partie des réserves d'or, à savoir 1300 tonnes, pourra être utilisée à d'autres fins publiques. Immédiatement après l'entrée en vigueur de la LUMMP, la BNS a commencé à vendre cet or excédentaire.

Le Conseil fédéral a proposé de créer la Fondation Suisse solidaire en lui attribuant la contre-valeur de la vente de 500 tonnes d'or, le montant mis à disposition ne devant cependant pas dépasser 7 milliards de francs. Le 17 mai 2000, il a soumis un message à ce propos aux Chambres. Celui-ci comprend un projet de loi relative à la fondation et une disposition transitoire de la Constitution fédérale (Cst.) qui forme la base juridique permettant l'utilisation des 1300 tonnes d'or excédentaires de la BNS à d'autres fins que celle de la politique monétaire et laissant au législateur la compétence décisionnelle pour ce qui est de l'affectation de cet or. Pour le reste de l'or excédentaire, soit 800 tonnes, le Conseil fédéral a organisé une consultation. Il a pris connaissance des résultats de cette procédure le 24 janvier 2001 et les a publiés.

La Commission de l'économie et des redevances du Conseil des États (CER-E) s'est chargée de l'examen préalable du message du Conseil fédéral du 17 mai 2000. Le 2 février 2001, elle a concrétisé la disposition transitoire proposée. La CER-E a proposé de transférer le patrimoine de 1300 tonnes d'or à un fonds, de le gérer et de conserver son capital à sa valeur réelle. Pendant 30 ans, le projet prévoit de verser les intérêts provenant du fonds à parts égales à l'AVS, aux cantons et à une fondation instaurée par la loi.

L'initiative populaire "pour le versement au fonds AVS des réserves d'or excédentaires de la Banque nationale suisse (Initiative sur l'or)" déposée par l'Union démocratique du centre (UDC) constitue une alternative aux propositions du Conseil fédéral et du Parlement. Elle prévoit de transférer les réserves monétaires de la BNS ou ses revenus au fonds de compensation de l'assurance-vieillesse et survivants (fonds AVS), dans la mesure où elles ne sont plus requises au titre de la politique monétaire. Pour les motifs suivants, le Conseil fédéral recommande aux Chambres fédérales, au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative sur l'or.

L'initiative vise à empêcher la création de la Fondation Suisse solidaire. Elle est dirigée contre le projet qui prévoit de créer une oeuvre humanitaire destinée à renouveler la solidarité et dont le concept a été présenté par le Conseil fédéral au Parlement dans son message du 17 mai 2000. De par sa formulation vague, l'initiative pourrait porter atteinte à l'indépendance de la BNS. Elle permet non seulement le transfert de la fortune spéciale de 1300 tonnes d'or à l'AVS, mais également d'autres réserves monétaires de la BNS.

Elle met également en question les droits de la Confédération et des cantons sur les bénéfices de la Banque nationale. Enfin, elle donne l'impression qu'elle contribue de manière durable au financement d'une oeuvre sociale en attribuant les réserves d'or au fonds AVS. Cela pourrait retarder les adaptations structurelles nécessaires des bases de financement de l'AVS.

Dans les propositions qu'il a transmises au Parlement, et que celui-ci a développées, le Conseil fédéral prévoit une réglementation plus appropriée de l'utilisation des réserves monétaires qui ne sont plus nécessaires. Il soutient le Parlement dans ses efforts pour élaborer une contre-proposition directe à l'initiative populaire à partir du projet en suspens.

Verhandlungen

Le Conseil des États a rejeté l'initiative sur l'or, déposée par l'UDC, par 35 voix contre 3. Dans le même temps, la Chambre haute a approuvé, par 32 voix contre 6, le contre-projet direct proposé par sa commission, qui prévoit que ces 1300 tonnes d'or excédentaires soient réparties en trois parts égales entre l'AVS, les cantons et une fondation instituée par la loi. Par ailleurs, la Chambre des cantons a rejeté par 35 voix contre 9 une proposition de Hans Hess (R, OW) visant à renoncer à la fondation et à affecter le produit des réserves monétaires excédentaires à raison d'un tiers à l'AVS et de deux tiers aux cantons, ce qui correspond à l'actuelle répartition des bénéfices. Enfin, une proposition émise par la minorité Brändli (V, GR) et demandant que l'on renonce à tout contre-projet a échoué par 37 voix contre 5.

La majorité du Conseil des États a rejeté l'initiative au motif que celle-ci empêcherait la création de la fondation. De plus, comme le texte de l'initiative ne quantifie pas expressément les réserves d'or excédentaires, la Banque nationale risquerait de se voir entraînée dans un conflit de redistribution permanent, ce qui remettrait inévitablement en cause l'indépendance de la banque d'émission suisse. En outre, l'initiative fait fi des droits des cantons au partage des bénéfices et ne fournirait aucune contribution durable à la consolidation financière de l'AVS. Au contraire, elle pourrait même servir de prétexte pour différer les adaptations structurelles que réclame le financement de l'AVS. L'initiative ayant des chances d'aboutir lors des votations populaires, il fallait lui opposer un contre-projet. Celui de la commission, qui vise à partager le magot en trois parts, offre un compromis honnête et équilibré entre les groupes d'intérêts les plus opposés. La Fondation Suisse solidaire, qui a pour objectif de lutter contre la pauvreté, la détresse et la violence, en Suisse comme à l'étranger, constituerait une oeuvre humanitaire tournée vers l'avenir.

Les défenseurs de l'initiative avaient pour principal objectif d'empêcher la création de la fondation. Selon Maximilian Reimann (V, AG), ce projet, lancé en 1997 par le président de la Confédération en réponse au débat sur l'Holocauste, résulte d'une pression exercée de manière éhontée sur la Suisse. Il existerait d'ailleurs suffisamment de canaux officiels et privés par lesquels peut s'exercer la solidarité, sans qu'il soit nécessaire d'y ajouter une nouvelle institution de redistribution. En outre, les buts de la fondation sont définis de manière si large qu'elle risque de devenir le lieu de toutes les convoitises. Pour sa part, le conseiller fédéral Kaspar Villiger a souligné qu'un oui à l'initiative sur l'or donnerait à tort l'impression d'une déstabilisation de la Banque nationale, et il a ajouté que l'idée de créer une fondation n'avait nullement été imposée à la Suisse.

Après avoir adopté le contre-projet de sa commission et rejeté l'initiative sur l'or, le Conseil des États a approuvé par 26 voix contre 3, au vote sur l'ensemble, la loi fédérale instituant la Fondation Suisse solidaire (voir objet 00.042).

Le Conseil national a lui aussi rejeté l'initiative sur l'or déposée par l'UDC, par 123 voix contre 43, et 16 abstentions, et a approuvé, dans le même temps, son contre-projet direct.

Il est ressorti des débats que l'initiative de l'UDC avait pour but d'empêcher la création de la Fondation de solidarité, ce qui constitue le premier motif du rejet. En outre, comme le texte de l'initiative ne définit pas explicitement les réserves monétaires excédentaires, la Banque nationale pourrait subir des pressions politiques remettant inévitablement en cause son indépendance. Par ailleurs, l'initiative sur l'or constitue essentiellement un projet de redistribution et laisse planer l'illusion que les réserves d'or pourraient suffire à financer l'AVS. Ce texte pourrait ainsi servir de prétexte pour différer les adaptations structurelles qui s'imposent dans l'AVS. Le contre-projet proposé par le Conseil des États, qui réclame un partage des réserves d'or en trois parts égales, est un compromis équilibré, qui tient compte des souhaits des groupements d'intérêt les plus divers. La Fondation est tournée vers l'avenir et doit servir à combattre les causes de la pauvreté, de la détresse et de la violence, aussi bien en Suisse qu'à l'étranger ; elle permettrait de soutenir principalement des projets à long terme. Divers orateurs ont déploré que cette proposition de compromis sur la répartition des réserves excédentaires d'or ne contribue en rien à amortir la dette de la Confédération, qui dépasse les 100 milliards de francs.

Les partisans de l'initiative ont, quant à eux, fait valoir que le projet de fondation résultait d'un chantage et que c'était donc une erreur. Ils estiment que le contre-projet favorise la mise en place d'une bureaucratie de la solidarité, parfaitement inutile, alors que l'initiative renforcerait la solidarité à l'intérieur du pays et contribuerait à la consolidation de la principale assurance sociale. La quasi-totalité des propositions d'amendement qui ont fait l'objet de votes en cascade ont été rejetées. C'est le cas notamment de la variante proposée par les syndicats (deux tiers pour l'AVS et un tiers pour la fondation), qui a échoué par 114 voix contre 57. De même, la proposition de la minorité Blocher (V, ZH) prévoyant de renoncer à tout contre-projet a été rejetée par 124 voix contre 42. Seule une proposition de Rudolf Rechsteiner (S, BS), réclamant qu'après 30 ans de validité des dispositions adoptées la fortune du fonds soit intégralement versée au fonds de compensation de l'AVS, a été approuvée par une faible majorité de 89 voix contre 83. Le Conseil des États avait prévu de reverser cette fortune à la Confédération (un tiers) et aux cantons (deux tiers).

Finalement, le Conseil national a adopté la loi fédérale sur la Fondation Suisse solidaire par 129 voix contre 39, avec de légères différences par rapport à la version du Conseil des États (voir objet 00.042).

Le Conseil des États a d'abord rejeté les propositions de Hans Hess (R, OW) et de Christoffel Brändli (V,GR) visant respectivement à renoncer à la fondation et à faire en sorte que le capital du fonds revienne pour deux tiers aux cantons. Les deux conseillers aux États ont fait valoir que la situation financière de la Confédération s'était considérablement dégradée depuis l'été 2001, faisant notamment allusion à la crise Swissair. La Chambre haute a finalement maintenu, par 28 voix contre 14, sa décision de reverser, après 30 ans, le capital du fonds à raison de deux tiers aux cantons et d'un tiers à la Confédération.

Au Conseil des National, trois variantes relatives au devenir, après 30 ans, du capital du fonds ont encore été l'objet de discussions. Une proposition de la minorité I qui prévoit que le capital du fonds revienne à parts égales à l'AVS, aux cantons et à la Confédération s'est imposée lors de la votation.

Le Conseil des États s'est rallié à cette décision par 26 voix contre 18.

L'initiative populaire et le contre-projet ont été rejetés par le peuple le 22 septembre 2002 (avec à chaque fois 46,4 % des votants).