Zusammenfassung

Message du 12 septembre 2001 concernant la loi fédérale sur la transplantation d'organes, de tissus et de cellules (Loi sur la transplantation)

Ausgangslage

À l'heure actuelle, la médecine de transplantation est sans doute l'une des spécialités qui suscite le plus vif intérêt de la part du public : d'abord, elle occupe une place spéciale parce que dans chaque cas, elle met en jeu deux personnes - le donneur et le receveur - et qu'elle soulève réellement des questions d'ordre social, éthique et juridique. Ensuite, elle est l'exemple même des progrès médicaux d'envergure, ouvrant d'importantes perspectives. Au cours de ces 35 dernières années, la transplantation d'organes, de tissus et de cellules est devenue une thérapie pratiquée avec succès. Beaucoup de personnes lui doivent une amélioration sensible de leur qualité de vie ou même leur vie. Ces 15 dernières années, 4989 organes ont été transplantés en Suisse, dont 3394 reins, 595 coeurs, 664 foies et 190 poumons.

La Suisse dispose aujourd'hui de bonnes infrastructures pour la médecine de transplantation. En l'an 2000, les six centres de transplantation suisses de Bâle, Berne, Genève, Lausanne, Saint-Gall et Zurich ont effectué 402 transplantations. Depuis 1985, les activités de ces centres sont coordonnées par SwissTransplant, une fondation privée pour les dons d'organes et la transplantation. Cette institution s'est, en outre, donné pour objectif d'encourager la coopération internationale dans le domaine de la médecine de transplantation ainsi que d'informer et de sensibiliser la population, le personnel soignant et le corps médical.

Les transplantations d'organes ne seraient pas possibles sans les nombreuses personnes qui se déclarent prêtes à donner leurs organes. Cependant, en Suisse comme ailleurs, le nombre des organes disponibles ne suffit pas à couvrir la demande. Cette pénurie d'organes se traduit par de longs délais d'attente pour les patients et parfois aussi par le décès des personnes pour lesquelles un organe n'a pu être trouvé à temps. Au début de 2001, 468 patients étaient dans l'attente d'un nouvel organe, dont 362 d'un rein. En 2000, 50 personnes sont décédées du fait qu'aucun organe adéquat n'a été disponible à temps.

Contrairement à la plupart des autres États européens, la Suisse n'a pas édicté de loi générale régissant le don, le prélèvement et la transplantation d'organes, de tissus et de cellules. Ce domaine est pour le moment réglementé par des principes et de règles générales, par les lois cantonales, en partie, ainsi que par des directives et des recommandations émanant d'organismes privés. La première réglementation fédérale est entrée en vigueur le 1er août 1996 : l'arrêté fédéral sur le contrôle du sang, des produits sanguins et des transplants, qui règle la protection contre les infections et le commerce des transplants.

La Confédération ne disposait jusqu'à présent que de compétences constitutionnelles partielles pour réglementer le domaine de la médecine de transplantation. C'est pourquoi, il a fallu compléter la Constitution par un article permettant d'élaborer une loi sur l'utilisation des transplants. Cet article constitutionnel a été accepté le 7 février 1999 à une forte majorité du peuple et des cantons. Il prescrit à la Confédération d'édicter des dispositions dans le domaine de la transplantation d'organes, de tissus et de cellules d'origine humaine et d'origine animale. La Confédération est donc également habilitée à réglementer la xénotransplantation, en d'autres termes la greffe d'organes, de tissus ou de cellules d'origine animale sur l'être humain. En outre, elle doit fixer des critères propres à assurer une attribution équitable des organes. L'article constitutionnel interdit de faire le commerce d'organes humains et dispose que le don d'organes, de tissus ou de cellules d'origine humaine doit être gratuit. Il prévoit également que la loi devra veiller à assurer la protection de la dignité humaine, de la personnalité et de la santé.

Le projet de loi sur la transplantation qui fait l'objet du présent message règle l'utilisation d'organes, de tissus ou de cellules d'origine humaine ou animale ainsi que de produits issus de ceux-ci, qui sont destinés à être transplantés sur l'être humain.

Le présent projet de loi vise à répondre aux impératifs suivants :

- À l'heure actuelle, les normes juridiques régissant la médecine de transplantation sont disséminées dans une multitude de textes, ce qui ne contribue pas à la sécurité du droit. Il convient donc de mettre fin à cette situation d'autant plus que ce domaine soulève de nombreuses questions fondamentales d'ordre éthique, qui doivent faire l'objet d'un large débat et être réglées de manière uniforme.

- En vertu du nouvel article constitutionnel, la loi doit protéger la dignité humaine, la personnalité et la santé. Elle doit également protéger, dans la même mesure, les donneurs et les receveurs. Il ne serait, en effet, pas admissible de limiter les droits et les intérêts des donneurs pour préserver les intérêts des patients en attente de la transplantation d'un organe. Nul ne doit pouvoir prétendre l'attribution d'un organe comme un droit pas plus que nul ne doit être contraint de donner ses organes par mesure de solidarité.

- La loi doit par ailleurs empêcher l'utilisation abusive d'organes, de tissus ou de cellules. Les principes de la gratuité du don et de l'interdiction de faire le commerce des organes humains, déjà établis dans la Constitution fédérale, vont dans ce sens comme certaines interdictions inscrites dans la loi, par exemple celles qui s'appliquent à la transplantation de tissus ou de cellules issus d'embryons ou de foetus d'origine humaine. Enfin, les dispositions pénales de la loi devraient aussi contribuer à prévenir les utilisations abusives.

- Il est impératif que la médecine de transplantation soit réglementée et pratiquée de manière transparente. La transparence, ainsi que la sécurité du droit, permettront de mieux faire connaître aux personnes concernées, mais aussi et surtout au public, ce domaine de la médecine et, partant, d'accroître leur confiance dans les techniques de transplantation. Il est fondamental que l'attribution des organes se fonde sur des procédures et des critères clairs.

Les grandes lignes du projet de loi :

- L'interdiction de faire le commerce d'organes humains et la gratuité du don d'organes, de tissus et de cellules d'origine humaine sont inscrites dans la Constitution fédérale. Le projet de loi étend cette interdiction aux tissus et aux cellules d'origine humaine. Il précise, en outre, ces principes en prévoyant la possibilité d'indemniser le donneur de certains frais qui lui ont été occasionnés ou du dommage qu'il a subi du fait du prélèvement.

- En ce qui concerne le prélèvement d'organes, de tissus ou de cellules sur des personnes décédées, on a retenu le principe du consentement au sens large. Cela signifie que pour qu'un prélèvement soit légal il faut soit que le donneur y ait consenti avant son décès soit, en l'absence d'un tel consentement, que les proches aient donné leur accord.

- Le critère du décès retenu dans le projet est celui de la "mort cérébrale" (arrêt irréversible des fonctions du cerveau, y compris du tronc cérébral).

- Le don d'organes, de tissus ou de cellules par des personnes vivantes est vivement souhaité. Toute personne peut entrer en considération pour un tel don. Le projet n'exige pas qu'il y ait un lien de parenté ou un lien émotionnel particulièrement étroit entre le donneur et le receveur. Il prévoit, cependant, d'accorder une protection particulière aux personnes incapables de discernement ou mineures en disposant que celles-ci ne peuvent faire l'objet de prélèvements de tissus ou des cellules régénérables que dans des cas exceptionnels et à des conditions précisément définies.

- Il importe d'observer une stricte équité lors de l'attribution d'organes, a fortiori si l'on tient compte du fait que la médecine de transplantation souffre d'une pénurie chronique d'organes d'origine humaine. Partant de ce constat, il a été fixé comme principe que nul ne doit subir de discrimination lors de l'attribution d'un organe d'origine humaine. Seuls l'urgence médicale de la transplantation, l'efficacité thérapeutique qu'on en escompte et le délai d'attente pourront être déterminants dans la décision. Toute attribution sera décidée en fonction des spécificités du patient par un organe central : le service national des attributions.

- Le Conseil fédéral sera habilité à limiter le nombre des centres de transplantation par voie d'ordonnance. Selon toute vraisemblance, il envisagera de faire usage de cet instrument uniquement si les efforts actuels visant à coordonner la médecine de pointe ne permettent pas d'obtenir les résultats espérés. Compte tenu de la pénurie d'organes disponibles, une telle limitation pourrait être motivée par le souci d'accroître l'efficacité des transplantations d'organes, ce qui permettrait d'obtenir une meilleure utilisation des ressources disponibles. Une limitation pourrait aussi être décidée pour des raisons logistiques (p. ex. en matière d'allocation) ou pour permettre des mesures de formation et de perfectionnement plus adéquates dans le domaine de la médecine de transplantation. Avant de faire usage de cette compétence, le Conseil fédéral devra cependant s'entendre avec les cantons.

Cette clause implique un vrai dialogue, qui ne saurait se limiter à une participation des cantons à la procédure de consultation.

- La loi réglemente également l'utilisation de tissus ou de cellules issus d'embryons ou de foetus d'origine humaine. Pour cette technique, qui ne va pas sans poser de problèmes, le Conseil fédéral a prévu une réglementation restrictive : toute transplantation de tissus ou de cellules issus d'embryons ou de foetus d'origine humaine devra être subordonnée à une autorisation du service fédéral compétent. En outre, certaines activités précises, par exemple le don à une personne choisie par la donneuse ou l'utilisation de tels tissus ou cellules prélevés sur des femmes incapables de discernement, seront interdites.

- S'agissant de la xénotransplantation, le projet de loi reprend la réglementation adoptée par le Parlement dans le cadre de la modification de l'arrêté fédéral sur le contrôle du sang, des produits sanguins et des transplants. En conséquence, les xénotransplantations seront subordonnées à l'autorisation du service fédéral compétent. Dans ce domaine, le projet renonce à réglementer à cet égard la responsabilité civile individuelle. Il prévoit, en revanche, une modification de la loi fédérale sur la responsabilité du fait des produits.

Verhandlungen

Au Conseil national, l'entrée en matière sur la loi sur la transplantation n'a fait l'objet d'aucune contestation. La controverse a porté uniquement sur la xénotransplantation, c'est-à-dire la transplantation d'organes ou de cellules d'origine animale sur l'être humain. Les Verts voulaient interdire complètement cette possibilité tandis que les socialistes réclamaient un moratoire de dix ans. Maya Graf (G, BL) a expliqué qu'avec la xénotransplantation, la frontière entre l'homme et l'animal devenait floue et que cette technique n'était pas exempte de risques médicaux et psychologiques. Toutefois, la majorité bourgeoise a souhaité maintenir le principe de la xénotransplantation soumise à autorisation. Le conseil a rejeté l'interdiction par 108 voix contre 25, et le moratoire par 96 voix contre 56. S'agissant des conditions du don d'organes, le Conseil national a repris le principe du consentement au sens large, mais il a complété le projet du Conseil fédéral en ajoutant dans la loi l'obligation de contracter une assurance : quiconque prélève des organes sur une personne vivante doit garantir que cette personne est assurée de manière adéquate contre les conséquences éventuelles de cet acte. À l'art. 9 (Critère du décès et constatation du décès), Pia Hollenstein (G, SG) a proposé que la loi se limite à la définition de la mort cérébrale, et que " mort " et " mort cérébrale " ne soient pas mises sur le même plan. La mort cérébrale est la condition requise pour le prélèvement d'organes. Pia Hollenstein a rappelé que la mort était communément définie comme un arrêt du système circulatoire. Or, en cas de mort cérébrale, la circulation est maintenue dans certaines conditions ; toutefois, cet état ne peut en aucun cas répondre à la définition légale de la mort, car cela irait à l'encontre de ce que ressentent la plupart des proches concernés et contredirait la représentation que notre société a de la mort. Le rapporteur de la commission Felix Gutzwiller (RL, ZH) a, pour sa part, plaidé en faveur de la version du Conseil fédéral car celle-ci présente clairement et concrètement le concept de mort cérébrale. Toutefois, tout comme Liliane Maury Pasquier (S, GE), rapporteur de langue française, il a souhaité que la question de la définition de la mort soit encore soigneusement examinée au Conseil des États. La proposition Hollenstein a finalement été rejetée par 86 voix contre 58. La discussion a ensuite porté sur le don d'organes lui-même : qui doit en bénéficier, et quand ? À l'encontre du Conseil fédéral, la commission a proposé que, si une transplantation était aussi urgente dans un cas que dans l'autre, la priorité pourrait être accordée à un Suisse par rapport à un étranger non domicilié en Suisse. Maya Graf (G, BL) s'est prononcée pour la version du Conseil fédéral, dont l'art. 16 (Non-discrimination) et l'art. 20 (Liste d'attente) prévoient que l'attribution d'un organe ne peut se fonder que sur des raisons médicales. Christine Goll (S, ZH) s'est également opposée à la proposition de la commission au nom du groupe socialiste, estimant que cette disposition risquait de conduire à une discrimination. Le point de vue de la commission a cependant réussi à s'imposer par 80 voix contre 69 (art. 16) et 81 voix contre 68 (art. 20). Pour Felix Gutzwiller (RL, ZH), il s'agissait de mettre un coup d'arrêt au tourisme médical dans le domaine de la transplantation. Enfin, le conseil a inscrit dans la loi, sans discussion aucune, l'interdiction de la rétribution du don d'organes et l'interdiction du commerce d'organes, de tissus et de cellules d'origine humaine.

Le Conseil des États est entré en matière sans opposition sur le projet de loi. Une proposition de renvoi déposée par Carlo Schmid (C, AI) a toutefois donné lieu à une longue discussion : elle visait à ce que la commission présente un nouveau projet qui, d'une part, respecterait strictement les dispositions de la Constitution (art. 119a Cst.) et qui, d'autre part, laisserait en principe l'exécution de la loi aux cantons et ne contiendrait aucun élément de planification hospitalière. Contrairement à Carlo Schmid, la majorité du conseil a estimé que le projet n'allait pas trop loin et a rejeté la proposition de renvoi par 27 voix contre 10.

Le débat qui s'en est suivi a révélé un changement d'orientation par rapport au Conseil fédéral et au Conseil national : si, à l'origine, la loi sur la transplantation était avant tout destinée à mettre un terme aux éventuels abus, l'accent a ensuite été placé sur l'insuffisance des dons d'organe et sur la façon d'y remédier. La commission préparatoire a ainsi proposé de compléter l'art. 1 (But) afin que la loi contribue " à ce que des organes, des tissus et des cellules humaines soient disponibles à des fins de transplantation ". Cette proposition a été combattue par Simonetta Sommaruga (S, BE) qui a estimé que l'État ne devait émettre aucun jugement sur ce sujet délicat et qu'il était inadmissible qu'une quelconque pression morale soit exercée sur les donneurs potentiels. Elle a ajouté qu'il fallait respecter les différentes opinions par rapport au don d'organes et que le législateur devait uniquement veiller à protéger la dignité humaine, la personnalité et la santé. Simonetta Sommaruga a notamment été soutenue par Carlo Schmid (C, AI), qui s'est insurgé contre le fait que l'État puisse émettre un jugement négatif sur les citoyens ne possédant pas de carte de donneur d'organes. À l'inverse, les défenseurs de la proposition ont souligné que la décision du don d'organes était beaucoup trop difficile à prendre pour la famille d'une personne en mort cérébrale ; Anita Fetz (S, BS) a ainsi expliqué qu'il était important que les donneurs potentiels puissent prendre leur décision de leur vivant, en toute autonomie et à partir d'informations précises. Trix Heberlein (RL, ZH), présidente de Swisstransplant, a également déploré le manque d'information de la population et l'insuffisance du nombre de donneurs, ajoutant que l'objectif devrait être d'augmenter le nombre de dons d'organes prélevés sur des personnes décédées. La proposition de la commission visant à compléter l'art. 1 a finalement été approuvée par le conseil par 24 voix contre 8. S'agissant du critère du décès, le Conseil des États s'est rallié à la décision de la Chambre basse : la proposition de Simonetta Sommaruga (S, BE), qui souhaitait limiter à la présente loi la définition du décès en tant que mort cérébrale, a été rejetée par 24 voix contre 6. En ce qui concerne le critère déterminant pour l'attribution d'organes et l'inscription sur une liste d'attente, le Conseil des États s'est rallié tacitement à la nouvelle formulation de la commission : c'est donc le fait d'être domicilié en Suisse, et non pas la nationalité, qui sera déterminant. À l'article engageant la Confédération et les cantons à informer le public sur les questions liées à la médecine de transplantation, la Chambre haute a biffé un alinéa ajouté par le Conseil national et visant à promouvoir un débat public sur les questions médicales et éthiques relatives au critère de la mort. En revanche, la commission préparatoire a proposé, contre l'avis du Conseil fédéral, que ce dernier puisse prévoir la mention dans le permis de conduire de la volonté du détenteur de donner ses organes. Le conseiller fédéral Pascal Couchepin a déclaré qu'une telle mention n'avait pas sa place sur un document officiel uniquement destiné à prouver qu'une personne est capable de conduire. Eugen David (C, SG) a pour sa part jugé cette proposition contraire à la protection des données. Cependant, la majorité du conseil a estimé qu'il s'agissait là d'un instrument pratique et simple qui pourrait conduire à une augmentation des dons d'organes ; elle a donc suivi l'avis de la commission par 22 voix contre 16. À l'issue du vote sur l'ensemble, le Conseil des États a approuvé le projet de loi par 26 voix contre 3.

Dans la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national s'est rallié, par 78 voix contre 60, à la version du Conseil des États concernant l'article définissant le but de la loi, s'opposant ainsi à une proposition adoptée à une courte majorité par la commission ; Christine Goll (S, ZH), opposée à cette définition élargie du but de la loi, a relevé qu'il ne s'agissait pas en l'occurrence d'une question droite-gauche, puisqu'elle divisait en fait tous les groupes parlementaires. Le Conseil national a par contre rejeté une autre proposition du Conseil des États visant à faire inscrire dans le permis de conduire la volonté du détenteur de faire don de ses organes. Ce faisant, il a accepté tacitement une nouvelle proposition de la commission prévoyant de conférer au Conseil fédéral la compétence d'indiquer " dans un document approprié " la volonté de la personne de faire don d'organes. À cet égard, le rapporteur de la commission, Felix Gutzwiller (LR, ZH), a tenu à ajouter qu'un document propice à ce type de mention serait la carte d'assuré, qui fait l'objet de discussions dans le cadre de la loi sur l'assurance-maladie. Enfin, s'opposant au Conseil des États, le Conseil national a décidé de maintenir l'article nouvellement inséré dans la loi qui porte création d'un registre des dons d'organes par des personnes vivantes.

Lors de la phase suivante de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a, pour sa part, renoncé à la proposition d'inscrire la mention concernant le don d'organes dans le permis de conduire. En proposant une formulation légèrement modifiée de l'article, il s'est néanmoins rallié à l'idée générale du Conseil national selon laquelle la " déclaration de don d'organes, de tissus ou de cellules sera mentionnée sur un document ou un support de données approprié ". Par contre, il a rejeté une nouvelle fois la disposition selon laquelle la Confédération serait tenue de gérer un registre des dons d'organes par des personnes vivantes ; comme les centres de transplantations gèrent déjà de tels registres de leur plein gré, cela suffirait amplement, a déclaré Christiane Brunner (S, GE), porte-parole de la commission.

Revenant sur la question du registre des dons d'organes par des personnes vivantes, le Conseil national a proposé une autre variante du texte comme solution de compromis : le nouveau libellé énonce l'obligation pour les centres de transplantation de garantir le suivi de l'état de santé des donneurs d'organes ; parallèlement, la tenue d'un registre par un service fédéral serait abandonnée. S'agissant des possibilités de contrôle dont dispose l'office fédéral en cas d'actes délictueux, le Conseil national a réaffirmé sa position ferme en décidant que l'office pourrait avoir accès aux locaux, aux entrepôts des entreprises et aux véhicules pour y effectuer des perquisitions même sans l'autorisation d'un juge. En revanche, le conseil a cédé face à l'opposition du Conseil des États en rejetant, par 92 voix contre 57, la proposition qu'il avait lui-même émise à un stade antérieur et qui chargeait l'office fédéral et les cantons de promouvoir un débat public sur les questions médicales et éthiques relatives au critère de la mort.

Concernant la question du registre des donneurs d'organes par des personnes vivantes, le Conseil des États s'est rallié à la proposition du Conseil national et a accepté, par 24 voix contre 14, les possibilités de contrôle demandées par le Conseil national en cas d'actes délictueux.