Zusammenfassung

Message du 21 novembre 2001 concernant le droit de la nationalité des jeunes étrangers et révision de la loi sur la nationalité

Ausgangslage

Durant les années 1983 et 1994, le peuple suisse a rejeté par deux fois une modification constitutionnelle visant à accorder la naturalisation facilitée aux jeunes étrangers élevés en Suisse. Le projet soumis au scrutin populaire en 1994 a échoué uniquement parce qu'il n'a pas obtenu la majorité des cantons. À partir de cette date, plusieurs cantons ont modifié leur législation eu égard aux propositions émises par la Confédération. Entre-temps, les conditions ont changé et il est opportun d'introduire, à l'échelon suisse, des facilités de naturalisation pour les jeunes étrangers.

Le débat autour de la "naturalisation" a toujours suscité des réactions émotionnelles. Le Conseil fédéral l'a encore constaté ces dernières années, lors des discussions sur la réglementation suisse en matière de naturalisation. Le Conseil fédéral a accepté plusieurs interventions parlementaires, puis a institué un groupe de travail chargé d'examiner les propositions des auteurs de ces interventions. Sur la base des conclusions de la procédure de consultation, il prévoit des modifications de la réglementation sur la nationalité dans les domaines suivants :

Naturalisation facilitée des étrangers de la deuxième génération

Une révision de la Constitution doit conférer à la Confédération la compétence d'octroyer la naturalisation facilitée aux jeunes étrangers élevés en Suisse. La révision de loi fondée sur ces dispositions constitutionnelles, laquelle fait également l'objet du présent message, permet d'en fixer les conditions. Les jeunes étrangers doivent pouvoir bénéficier des mêmes conditions de naturalisation facilitée sur tout le territoire suisse. Ceux qui ont accompli au moins cinq ans de scolarité obligatoire en Suisse et qui ont résidé depuis dans notre pays doivent pouvoir former une demande de naturalisation facilitée entre l'âge de 15 ans et de 24 ans révolus, à condition qu'ils aient résidé en principe deux ans au moins dans la commune de naturalisation. Nombre de cantons appliquent déjà cette réglementation.

Nationalité en faveur des étrangers de la troisième génération

Les étrangers de la troisième génération ont des liens encore plus étroits avec la Suisse que leurs parents qui ont grandi en Suisse. Par conséquent, les enfants de parents étrangers nés en Suisse doivent pouvoir acquérir la nationalité suisse à la naissance par le seul effet de la loi. L'introduction d'une telle réglementation implique une modification de la Constitution. Ces simplifications sont concrétisées par la révision de loi qui fait également l'objet du présent message. En l'occurrence, il faut que l'un des parents ait accompli au moins durant cinq ans sa scolarité obligatoire en Suisse et soit titulaire d'une autorisation de séjour ou d'établissement depuis cinq ans au moment de la naissance de l'enfant.

Possibilités de recours contre des décisions communales négatives

Conformément à la réglementation actuelle en matière de naturalisation, les communes et les cantons peuvent rejeter les demandes de naturalisation sans en préciser les motifs. Ces dispositions ne prévoient aucune possibilité de recours contre les décisions rendues en violation de l'interdiction de toute discrimination et d'arbitraire consacrée dans la Constitution. Dans un État de droit, cette situation est pour le moins préoccupante et constitue la lacune la plus grave de la législation suisse en matière de naturalisation. C'est pourquoi le Conseil fédéral propose une révision de la loi sur la nationalité prévoyant l'introduction de voies de droit contre les décisions arbitraires pour violation des dispositions constitutionnelles. Comme jusqu'ici, les cantons seront libres de décider s'ils entendent aller plus loin et instaurer une protection juridique générale dans le domaine de la naturalisation.

Harmonisation des émoluments de naturalisation

La révision des dispositions légales sur la nationalité prévoit une réduction des émoluments cantonaux et communaux de naturalisation au montant des frais de procédure. Il s'agit en fait de renoncer aux émoluments dits de "rachat" équivalant dans certains cas à plusieurs salaires mensuels. A cause de cette exigence, certaines personnes qui remplissent les conditions de naturalisation doivent y renoncer pour des raisons financières, ce qui est choquant.

Simplification des procédures entre la Confédération, les cantons et les communes

Le droit sur la naturalisation contient trop de parallélismes. S'agissant par exemple de la naturalisation ordinaire, il n'est pas judicieux que la Confédération contrôle tous les points qui sont déjà examinés par les autorités cantonales et communales. Par conséquent, la révision prévoit d'introduire dans la loi des prescriptions fédérales minimales ainsi qu'une procédure d'approbation des autorités fédérales. Ces dernières pourront ainsi, dans certains cas, refuser d'accorder leur approbation. Il appartiendra donc aux cantons de contrôler les conditions de naturalisation. La procédure désuète et compliquée consistant à exiger, avant la naturalisation dans la commune et dans le canton, une autorisation fédérale de naturalisation, peut ainsi être remplacée par un instrument plus souple et plus simple, à savoir l'approbation de la Confédération. La Confédération refusera notamment son approbation lorsque le requérant ne se conforme pas à la législation suisse ou lorsqu'il compromet la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse.

Cette nouvelle réglementation nécessite une modification constitutionnelle ainsi qu'une révision de la loi sur la nationalité.

Autres modifications légales

Comparée à l'échelle internationale, la durée de résidence de douze ans requise par la Confédération pour la naturalisation ordinaire est très longue. C'est pourquoi le Conseil fédéral propose de la réduire à huit ans. Il est aussi justifié de réduire parallèlement à trois ans la durée de résidence requise par les cantons et les communes, car la population est devenue beaucoup plus mobile ces dernières années. Par ailleurs, le Conseil fédéral propose notamment les modifications suivantes de la loi sur la nationalité :

La révision prévoit qu'un enfant de père suisse né hors mariage obtienne la nationalité suisse automatiquement à la naissance. Les enfants apatrides doivent pouvoir bénéficier de la naturalisation facilitée après cinq ans de résidence en Suisse. La distinction faite entre les Suissesses qui, avant 1991, ont acquis automatiquement la nationalité suisse par mariage et les Suissesses par naturalisation, par filiation ou par adoption n'est plus judicieuse actuellement. C'est pourquoi il y a lieu de supprimer cette disposition.

Convention européenne sur la nationalité

Si les Chambres fédérales acceptent les modifications constitutionnelles et légales prévues dans le présent message et si ce projet est accepté lors du scrutin populaire, la Suisse pourra adhérer à la Convention du Conseil de l'Europe sur la nationalité. Des réserves pourraient être formulées sur certains points.

Verhandlungen

Lors du débat sur l'entrée en matière au Conseil national, la porte-parole de la commission Vreni Hubmann (S, ZH) a souligné la nécessité de réformer le dispositif en profondeur. Selon la députée zurichoise, des critères stricts, de longues procédures et des coûts élevés expliquent un taux de naturalisation plus faible en Suisse qu'à l'étranger. Cette politique de naturalisation restrictive donne souvent le sentiment aux étrangers que leur force de travail est souhaitée, mais pas leur intégration sociale. Seuls les représentants de l'UDC, de la Lega et des Démocrates suisses se sont opposés au projet de révision du droit de la nationalité. Bernhard Hess (-, BE) a ainsi mis en garde contre une réduction massive de la part des étrangers qui rendrait le pays plus attractif pour les candidats à l'immigration. Hans Fehr (V, ZH) a, quant à lui, critiqué l'ensemble des modifications envisagées et a affirmé que l'UDC était prête à recourir au référendum aussi souvent que nécessaire. Les différentes propositions de non-entrée en matière et de renvoi au Conseil fédéral ont toutes été rejetées.

Au Conseil des États, l'entrée en matière n'a pas été combattue. L'avis de Jean-Claude Cornu (R, FR), selon lequel l'obtention de la nationalité représente " l'une des meilleures intégrations possibles ", semblait largement partagé. Christiane Brunner a pour sa part souligné que " les personnes qui sont naturalisées se sentent responsables par rapport à notre société puisqu'elles ne sont plus exclues des procédures de décisions". D'autres ont mis en évidence les avantages démographiques à voir cette population s'intégrer définitivement.

Projet 1 Arrêté fédéral sur la naturalisation ordinaire et sur la naturalisation facilitée des jeunes étrangers de la deuxième génération

Le projet a été adopté sans discussion par le Conseil national selon les propositions du Conseil fédéral par 109 voix contre 35.

Le Conseil des États l'a également adopté par 34 voix contre 1.

Projet 2 Loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (Loi sur la nationalité, LN) (naturalisation facilitée des jeunes étrangers de la deuxième génération /simplification de la procédure)

La Chambre basse a apporté quelques modifications au projet. Ainsi, l'Office fédéral de l'immigration, de l'intégration et de l'émigration (IMES), sollicité par le canton de résidence du requérant pour approbation de la décision de naturalisation, devra communiquer sa décision au canton (art. 13 al. 3). Les conseillers ont approuvé en ce sens par 73 voix contre 67 une proposition de minorité emmenée par Kurt Wasserfallen (R, BE). Ils ont par ailleurs suivi la commission en ajoutant parmi les conditions générales requises pour la délivrance de la nationalité suisse la connaissance d'une langue nationale. Le jeune requérant devra par ailleurs déposer sa demande entre ses 14 (au lieu de 15 dans le projet initial) et ses 24 ans révolus. Plusieurs propositions visant à rendre plus contraignantes les conditions d'octroi de la naturalisation facilitée aux étrangers de la deuxième génération ont été rejetées. Le Conseil national a en revanche retenu la proposition du Conseil fédéral d'abaisser de douze à huit ans la durée minimale de séjour du requérant. Lors du vote sur l'ensemble, le deuxième projet a été accepté par 122 voix contre 39.

Le Conseil des États a approuvé les nouvelles propositions du Conseil national et adopté le projet par 27 voix contre 1.

Le Conseil national a suivi la majorité de sa commission et s'est rallié au Conseil des États sans discussion.

Projet 3 Arrêté fédéral sur l'acquisition de la nationalité par les étrangers de la troisième génération

Le Conseil national a rejeté les propositions de non entrée en matière déposées par Bernhard Hess (-, BE) et par la minorité Joder Rudolf (V, BE). La version élaborée par le Conseil fédéral a été adoptée par 111 voix contre 31. Désormais, la nationalité pourra être acquise par la naissance lorsque l'un au moins des parents a grandi en Suisse (projet de nouvel art. 38 al. 1 de la Constitution).

Le Conseil des États a adopté le projet sans discussion par 23 voix contre 2.

Projet 4 Loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (Loi sur la nationalité, LN) (Acquisition de la nationalité par les étrangers de la troisième génération)

Les enfants nés en Suisse de parents y ayant eux-mêmes grandi auront la nationalité suisse dès leur naissance. Les parents pourront toutefois renoncer à la nationalité helvétique pour leur enfant au moment de la naissance, selon une proposition de majorité de la commission acceptée par le Conseil national par 81 voix contre 80, grâce à la voix prépondérante de la présidente. À sa majorité, le jeune pourra revenir sur cette décision parentale. La Chambre basse a par ailleurs rejeté deux autres propositions de minorité, l'une qui proposait de suivre le Conseil fédéral et l'autre qui exigeait des parents de " seconde génération " le dépôt d'une demande de naturalisation pour leur enfant. La nouvelle version du projet a été adoptée par 117 voix contre 37.

Le Conseil aux États a également soutenu le principe de naturalisation à la naissance. Face à une majorité de la commission qui souhaitait que ce droit prenne effet sur demande expresse des parents dans l'année suivant la naissance, le Conseil des États a préféré suivre, quoique dans une forme légèrement modifiée, la décision du Conseil national. Le texte a été adopté par 29 voix contre 4.

Le Conseil national a suivi sa commission et a adopté la loi sans discussion.

Projet 5 Loi fédérale sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (Loi sur la nationalité, LN) (Acquisition de la nationalité par des personnes d'origine suisse, émoluments et voies de recours)

Le Conseil national a suivi la majorité de sa commission et approuvé le projet par 103 voix contre 52. La question des coûts de la naturalisation et celle du droit de recours introduit par le Conseil fédéral ont pourtant alimenté le débat. Ainsi, Kurt Wasserfallen (R, BE) craignait par exemple que des émoluments différents d'un canton à l'autre n'entraîne un " tourisme de la naturalisation ", les requérants déposant leur demande là où les taxes sont les plus faibles. S'agissant du droit de recours (art. 51a et 58d LN), c'est par 93 voix contre 61 que les élus ont repoussé les deux propositions visant à biffer ces nouvelles dispositions.

L'instauration d'un droit de recours a constitué le seul point central de la révision de la loi sur lequel la Chambre haute a refusé de suivre le Conseil national. Les conseillers se sont ainsi opposés par 26 voix contre 15 à une proposition de minorité défendue, au nom du principe d'équité, par Christiane Brunner (S, GE), Michel Béguelin (S, VD), Jean-Claude Cornu (R, FR) et Philipp Stähelin (C, TG). Le projet a finalement été adopté à l'unanimité par 36 voix.

L'instauration d'un droit de recours a suscité un vif débat au Conseil national lors de la procédure d'élimination des divergences. Les arrêts rendus en juillet 2003 par le Tribunal fédéral (TF) concernant la naturalisation, ainsi que les délibérations du Conseil des États concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale (voir objet 01.023), ont fortement influencé les débats. Ainsi le traitement de ce projet a été porté en catégorie III. Le rapporteur francophone de la commission, Charles-Albert Antille (R, VS) a rappelé que le Conseil des États avait biffé le droit de recours contre l'avis du Conseil fédéral et contre la première décision du National. Après les décisions du TF, la majorité de la commission du National a finalement proposé de biffer ce droit, mais pas pour les mêmes raisons. Elle a estimé en effet qu'il était inutile d'ancrer un droit de recours dans la loi, puisque ce droit était déjà inscrit dans la Constitution, comme l'a rappelé le Tribunal fédéral. Une proposition de minorité emmenée par Claude Janiak (S, BL) qui voulait maintenir ce droit a été rejetée. Une proposition Ueli Maurer (V, ZH) voulant restreindre le droit de recours au Tribunal fédéral aux vices de procédures, a également été rejetée par 89 voix contre 48. La proposition d'Ulrich Fischer (R, AG) de limiter le pouvoir de contrôle du TF à la seule procédure, a elle aussi, été refusée par 92 voix contre 82.

Le projet 1 a été rejeté par le peuple le 26 septembre 2004 avec 56,8 % des votants (Cantons : 5 oui, 15 non).

Le projet 3 a été rejeté par le peuple le 26 septembre 2004 avec 51,6 % des votants (Cantons :6oui, 14 non).