Zusammenfassung

Message du 21 novembre 2001 relatif à la Convention de l'UNESCO de 1970 et à la loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (LTBC)

Ausgangslage

La Suisse compte parmi les principaux centres mondiaux du marché de l'art. Toutefois, elle est fréquemment soupçonnée de servir également de plaque tournante au trafic illicite car, contrairement aux autres grands centres du marché de l'art et à ses voisins européens, elle n'a pas de réglementation nationale régissant l'importation et l'exportation des biens culturels et n'est liée par aucun instrument international de lutte contre le transfert international des biens culturels. La situation devrait changer. Par le message, le Conseil fédéral propose en effet aux Chambres de ratifier la Convention de l'UNESCO du 14 novembre 1970 concernant les mesures à prendre pour interdire et empêcher l'importation, l'exportation et le transfert de propriété illicites des biens culturels (Convention de l'UNESCO de 1970) et leur soumet son projet de loi fédérale sur le transfert international des biens culturels (loi sur le transfert des biens culturels). Le Conseil fédéral voit là un élément essentiel de la politique culturelle et de la politique étrangère suisses.

La Convention de l'UNESCO de 1970 a été adoptée le 14 novembre 1970 par la 16e Conférence générale de l'UNESCO, à Paris. En date du 1er octobre 2001, 91 États l'avaient ratifiée, dont les États-Unis et six membres de l'Union européenne. Cette convention, au titre du plus ancien traité destiné à protéger les biens culturels mobiliers en temps de paix, complète la Convention pour la protection des biens culturels en cas de conflit armé (signée à La Haye le 14 mai 1954), que la Suisse a ratifiée en 1962.

La Convention de l'UNESCO de 1970 a pour but d'améliorer la protection des biens culturels dans les États parties et de sauvegarder le patrimoine culturel de l'humanité grâce à la coopération internationale. Elle fixe les normes juridiques et administratives minimales que les États parties doivent appliquer pour juguler le commerce illicite des biens culturels. Ses axes principaux sont la lutte contre le vol, contre les fouilles clandestines et contre l'importation et l'exportation illégales des biens culturels. La Convention milite en outre pour la restitution des biens culturels volés et le retour des biens exportés illégalement. Elle n'a pas d'effet rétroactif : ses dispositions ne déploient leur effet qu'après leur entrée en vigueur dans l'État partie.

La Convention de l'UNESCO de 1970 n'est cependant pas applicable directement : elle astreint seulement les parties à légiférer dans tous les cas où les lois et institutions existantes n'en remplissent pas les exigences minimales. Dans le domaine du transfert des biens culturels, le droit suisse présente des lacunes considérables. C'est pour cette raison que le gouvernement soumet aux Chambres fédérales, en même temps que le présent message, un projet de loi sur le transfert des biens culturels (LTBC), loi qui règle l'application de ladite Convention. La loi sur le transfert des biens culturels permettra de barrer la route au commerce illégal - et moralement répréhensible - desdits biens en Suisse. Les abus seront combattus de manière ciblée. Le patrimoine culturel bénéficiera d'une meilleure protection. L'ouverture et l'équité des échanges culturels constituent enfin un pilier essentiel de la politique culturelle helvétique.

La loi prévoit diverses mesures. La protection du patrimoine culturel suisse doit être améliorée par des dispositions réglant l'exportation des biens culturels d'importance significative appartenant à la Confédération et l'instauration d'un contrôle de l'exportation aux frontières. Le contrôle à l'exportation permettra également aux cantons de mieux protéger leur patrimoine. Le patrimoine archéologique bénéficiera en outre d'une meilleure protection dans le cadre du Code civil. Les autres États parties à la Convention pourront mieux protéger, par des accords bilatéraux, des éléments particulièrement sensibles de leur patrimoine culturel dans les domaines de l'archéologie, de l'ethnologie et de la religion, ainsi que dans celui des archives, contre l'exportation illicite et la perte définitive. En Suisse, cette protection sera obtenue notamment par un meilleur contrôle des importations, par la possibilité de restituer les biens culturels importés illégalement et par l'obligation faite aux marchands d'art de tenir un registre de leurs acquisitions. Par ailleurs, la Confédération pourra soutenir financièrement des projets visant à la conservation de biens culturels particulièrement menacés.

Autre mesure destinée à lutter contre le transfert illicite des biens culturels, le délai de prescription acquisitive de biens culturels volés est prolongé, afin de combattre l'entreposage et la revente de tels objets en Suisse.

Enfin, la position des musées suisses en matière de prêt international d'objets doit être améliorée par l'introduction d'une garantie de restitution pour les biens culturels prêtés par une institution étrangère en vue de leur exposition en Suisse. Les mesures ont été conçues de façon à déployer leurs effets tout en respectant le principe de la proportionnalité.

Verhandlungen

Au Conseil national,nul ne s'est opposé à l'entrée en matière. Les rapporteurs de la commission ont souligné qu'il était désormais temps de ratifier et d'appliquer la Convention de l'UNESCO. Les rapports récurrents faisant état de transactions illégales conclues par l'intermédiaire de la Suisse nuisent en effet à l'image du pays. S'opposant au projet du Conseil fédéral, la commission a proposé d'obliger les marchands d'art et les personnes pratiquant la vente aux enchères à informer les autorités s'ils soupçonnent qu'ils ont à faire à des biens volés. Cette proposition a reçu le soutien des socialistes, des Verts et des démocrates-chrétiens. À l'opposé, les radicaux, l'UDC et les libéraux ont fait part de leurs préoccupations quant à une disposition incitant, selon eux, à la délation : ils ont estimé que cette obligation mettrait les marchands d'art dans une situation délicate puisqu'elle ruinerait la relation de confiance entre les commerçants et les clients. Par 85 voix contre 81, le conseil s'est rallié à la minorité Johannes Randegger (R, BS) et a biffé cette disposition. La question du délai de prescription a également donné lieu à controverse. Par 85 voix contre 62, le conseil a adopté la proposition de Alexander J. Baumann (V, TG) selon laquelle, au bout de quinze ans, un bien acquis de bonne foi ne doit plus être obligatoirement restitué à son propriétaire. La majorité de la commission souhaitait se rallier à la décision du Conseil fédéral et fixer le délai de prescription à 30 ans. Par 81 voix contre 79, le Conseil national a également adopté la proposition de Christine Wirz-von Planta (L, BS) selon laquelle quiconque doit restituer à l'État requérant un bien culturel acquis de bonne foi a droit au versement d'une indemnité équitable établie, non pas en fonction du prix d'achat, mais sur la base de la valeur marchande du bien. Plusieurs tentatives des radicaux et de certains membres du groupe UDC visaient par ailleurs à affaiblir les compétences des autorités douanières et de poursuite pénale ainsi que les dispositions pénales elles-mêmes. Toutefois, les propositions correspondantes ont toutes été rejetées en raison de l'opposition des socialistes et des démocrates-chrétiens. À l'issue du vote sur 'ensemble, la loi a été approuvée par 131 voix contre 23, tandis que l'arrêté fédéral portant approbation de la Convention a recueilli 123 voix pour et 3 contre.

Au Conseil des États non plus, l'entrée en matière sur le projet n'a pas donné lieu à discussion. S'agissant du coeur même de la loi, la Chambre haute s'est rangée à l'avis du Conseil fédéral et à celui de sa commission d'examen préalable. Contrairement au Conseil national, le Conseil des États a exigé que le délai de prescription pour le retour des biens volés passe de 5 ans actuellement à 30 ans. Les représentants des cantons ont jugé que le délai de 15 ans proposé par le Conseil national était inapproprié tant au niveau national qu'au niveau des règles internationales. En ce qui concerne l'indemnisation, la valeur marchande défendue par le Conseil national a été jugée incompatible avec la Convention de l'UNESCO. En outre, une indemnisation fondée sur la valeur marchande du bien encouragerait la spéculation et empêcherait les pays financièrement défavorisés de récupérer les biens culturels qui leur reviennent. Au vu de ces arguments, le conseil a suivi la commission et le Conseil fédéral en se prononçant pour une indemnité calculée sur la base du prix d'achat. Sur la question des transactions qui sont soupçonnées d'être illégales, le Conseil des États s'est lui aussi opposé à l'obligation d'avertir les autorités. S'il n'a rien ajouté sur le fond, il a toutefois précisé et synthétisé certains articles, afin de renforcer les dispositions relatives à l'obligation de diligence et à l'obligation de tenir un registre. Le Conseil fédéral a par ailleurs souhaité confier le contrôle du devoir de diligence à un service spécialisé qui est encore à créer. En cas de soupçons fondés, ce service serait tenu de porter plainte auprès de la police. Enfin, le Conseil des États a adopté une proposition de Vreni Spoerry (R, ZH) visant à dissiper les craintes selon lesquelles la loi sur le transfert des biens culturels pourrait primer sur l'entraide judiciaire. Le vote sur l'ensemble s'est soldé par une adoption unanime de la loi et de l'arrêté fédéral.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil national s'est rallié à toutes les décisions du Conseil des États.