Wortlaut

Les événements qui se sont déroulés avant, pendant et après le World Economic Forum (WEF) 2001 à Davos et environs, à Landquart et à Zurich ont donné naissance à un débat national sur ce forum. Les questions concernant les libertés fondamentales garanties par la constitution de même que l'intervention de la police et de l'armée intéressent l'ensemble du pays. En outre, il s'agit de tirer des leçons pour l'avenir.

Les soussignés s'opposent à tout recours à la violence. Ils jettent néanmoins un regard critique sur le WEF et les événements liés à ce forum. Ils posent, par conséquent, les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Le droit à la libre expression est une liberté fondamentale garantie par la constitution et donc aussi valable pour ce qui touche à Davos. Le droit de manifester en fait partie intégrante. Bien entendu, l'heure, l'itinéraire, le lieu de rassemblement et les mesures de sécurité doivent être négociés entre les organisateurs et les autorités. Un principe doit toutefois être respecté : il doit être possible de manifester contre une réunion publique à l'endroit où celle-ci est organisée. Le Conseil fédéral est-il aussi de cet avis ?

2. Le fait que le WEF soit un congrès privé ne justifie aucune exception. Les libertés fondamentales garanties par la constitution (liberté d'expression, de réunion et de mouvement) s'appliquent à tous les citoyens et citoyennes. Ce forum privé, de même que des manifestations privées alternatives mises sur pied par d'autres organisations, doivent bénéficier de l'égalité de traitement tant du point de vue juridique que politique. Le Conseil fédéral est-il prêt à contribuer à imposer le respect de ces principes constitutionnels dans le cadre du forum de Davos ?

3. Les transports publics ont pour mandat de transporter toute personne munie d'un titre de transport valable conformément aux horaires établis. Or, les chemins de fer rhétiques (RhB) ont fait savoir, le 26 janvier 2001, qu'aucun train ne circulerait entre Landquart et Filisur le 27 janvier de 7 heures 45 à 17 heures 45, à l'exception des convois urgents ne figurant pas à l'horaire. Qui a donné cet ordre aux RhB ? Le Conseil fédéral avait-il connaissance de cette mesure inédite en Suisse ? Cette dernière est-elle compatible avec l'obligation de transport définie dans la concession et/ou dans la loi sur les chemins de fer ?

4. Organisée par la police grisonne, l'intervention de forces de police de tous les cantons et de plusieurs centaines de militaires pour protéger le forum a été payante en ce sens que le bon déroulement du WEF n'a pas été entravé. Mais c'est la population de Davos et des environs (y compris les visiteurs "traditionnels") qui a fait les frais de la situation, tout comme celle de Landquart et Zurich, qui a vu sa liberté massivement restreinte ou qui a dû faire face à des débordements parfois violents. Le canton du Tessin (Chiasso) a lui aussi été victime de restrictions. Le Conseil fédéral estime-t-il, dans ces circonstances, que cette intervention policière et militaire était proportionnée et donc justifiée ? Pourquoi le Conseil fédéral a-t-il autorisé ce déploiement impressionnant de forces militaires ?

5. Dans le cadre des innombrables contrôles policiers qui ont été effectués, toutes sortes de données (photos, copies de pièces d'identité, copies de carnets d'adresses, etc.) ont été prélevées sur de nombreuses personnes n'ayant rien à se reprocher. Comment et où ces données sont-elles enregistrées ? Qui peut y accéder ? Ces données servent-elles à alimenter des réseaux internationaux d'investigation policière ? Le Conseil fédéral est-il prêt à faire en sorte que toutes ces données soient immédiatement détruites s'il est établi que les personnes concernées n'ont commis aucun délit ?

6. Les mesures de sécurité de la Confédération, des cantons et des communes ont entraîné des coûts élevés. À combien se montent-ils ? Comment seront-ils répartis entre la Confédération, les cantons et les communes ?

7. Le Conseil fédéral est-il prêt à intervenir auprès des organisateurs du WEF pour qu'ils accordent dorénavant une plus grande place à la transparence et qu'ils associent bien plus les ONG et les organisations qui attendent de la mondialisation beaucoup plus que de simples effets économiques ?

8. Le Conseil fédéral estime-t-il aussi qu'une collaboration entre les partisans et les détracteurs du WEF, lors de la préparation du prochain forum, permettrait d'atténuer sensiblement les tensions ? Serait-il prêt, dans un esprit de conciliation, à créer, voire à assumer lui-même cette fonction de médiation ?

9. De l'avis du Conseil fédéral, n'est-il pas préoccupant que - notamment - des jeunes qui souhaitent manifester publiquement et pacifiquement leur opinion se heurtent à la violence policière et militaire ? Est-il conscient du fait qu'une telle expérience (premier contact avec l'État pour de nombreux jeunes qui voulaient manifester à Davos) risque d'affecter le comportement civique de ces jeunes citoyens ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le World Economic Forum (WEF) à Davos se déroule depuis trente ans dans la station grisonne. Cette manifestation offre aux décideurs de la planète une plate-forme internationale leur permettant de débattre de questions politiques, économiques, scientifiques et culturelles qui sont au coeur de l'actualité. Chaque année, à la fin de janvier, l'attention de l'opinion publique mondiale est focalisée sur Davos, les Grisons et la Suisse.

Le Conseil fédéral considère le WEF comme l'un des événements annuels phares du calendrier politique suisse. Aucune autre réunion n'assure à notre pays une telle présence internationale. Elle permet au Conseil fédéral de soigner une multitude de contacts avec des chefs d'État et des membres de gouvernements étrangers. En vertu du droit international public, c'est la Confédération qui est responsable d'assurer la sécurité de ces personnalités.

Le Conseil fédéral répond comme suit aux questions de l'interpellation :

1. Le droit d'exprimer librement ses opinions est un droit constitutionnel également valable pour la région de Davos. Il peut être invoqué aussi bien par l'organisation privée du WEF que par ses détracteurs. Toutefois, ce droit ne saurait être exercé de façon absolue, des restrictions pouvant être apportées si elles se fondent sur une base légale, si elles sont justifiées par un intérêt public et si elles sont proportionnées au but visé. Il est nécessaire de tenir compte de l'ensemble des conditions concrètes pour juger de la proportionnalité d'une mesure. On ne saurait tout simplement prétendre pouvoir toujours manifester contre la tenue d'une conférence sur les lieux mêmes où celle-ci se déroule. Après appréciation de toutes les conditions concrètes, il peut s'avérer impératif d'interdire le déroulement d'une manifestation dans un certain lieu et pendant une durée déterminée parce que la sécurité publique ou la protection des droits fondamentaux de tiers ne peuvent être assurés autrement. Cette situation peut se présenter si l'on doit craindre sérieusement des flambées de violence qui ne permettent plus d'assurer l'ordre et la sécurité publics, de garantir la protection des droits fondamentaux de tiers et, en particulier, de s'acquitter des obligations de protection relevant du droit international public.

2. Le Conseil fédéral convient avec les auteurs de l'interpellation que le WEF, à caractère privé, et les réunions privées d'organisations défendant d'autres opinions doivent en principe être traités sur un pied d'égalité. Le forum et d'autres organisations ont les mêmes droits en matière de protection des droits fondamentaux. Les organisateurs du WEF et les participants au forum ont eux aussi le droit de voir leur réunion annuelle se dérouler pacifiquement, sans recours à la violence. L'article 35 de la Constitution fédérale dispose que les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique et que toutes les personnes qui assument une tâche de l'État sont tenues de respecter les droits fondamentaux et de contribuer à leur réalisation. En l'occurrence, il n'incombe pas en premier lieu au Conseil fédéral, mais bien plus aux autorités cantonales compétentes de faire triompher ces principes du droit constitutionnel en prenant les mesures et les décisions qui s'imposent. Le contrôle juridique de ces mesures et décisions revient en première ligne aux autorités judiciaires.

3. L'Office fédéral des transports (OFT), à son titre d'autorité de surveillance, a été préalablement informé de l'interruption de l'exploitation.

L'OFT a reçu quatre plaintes au sujet de l'interruption de l'exploitation des chemins de fer rhétiques (RhB), qui ont été acceptées sous forme de dénonciations. Il s'est avéré, à l'issue des recherches menées dans ce contexte, que les RhB avaient limité ou interrompu le trafic sur les lignes ferroviaires reliant Landquart à Davos et Filisur à Davos, tantôt sur ordre de la police cantonale grisonne, tantôt de leur propre initiative pour des motifs de sécurité. Comme les RhB sont tenus de suivre les consignes de la police cantonale et qu'ils n'ont pas d'autre possibilité que celle de limiter l'exploitation des lignes pour garantir la sécurité de leurs passagers, les conditions propres à justifier une interruption des transports, prévues à l'art. 3, al. 1er, let. c, de la loi fédérale sur les transports publics (RS 742.40), étaient réunies. Les RhB avaient, par conséquent, le droit de suspendre leur exploitation. Aucune suite n'a été donnée aux dénonciations précitées.

4. Le Conseil fédéral regrette que le forum ait donné lieu à des débordements. La disposition à commettre des actes de violence, manifestée par certains groupes avant même le début de la réunion puis pendant le déroulement de celle-ci, démontre aux yeux du Conseil fédéral la nécessité des mesures de sécurité exceptionnelles prises. Ces dernières devaient permettre de remplir les obligations de protection de la Confédération découlant du droit international public, d'assurer la sécurité des participantes et participants au forum, de la population de Davos et des infrastructures des transports et de l'énergie, de maintenir la sécurité et l'ordre publics et de garantir les droits fondamentaux des participantes et participants au forum et de tiers. Le recours à l'armée, à titre d'appui, approuvé le 17 janvier 2001 par le Conseil fédéral en raison des risques susceptibles de compromettre la sécurité publique pendant le déroulement de la réunion, compte parmi ces nécessaires mesures de sécurité. Cet engagement subsidiaire de l'armée, prévu par la loi fédérale sur l'armée et l'administration militaire (RS 510.10), était justifié puisque la police n'était plus en mesure de s'acquitter de ses tâches par manque de personnel, de matériel ou de temps. L'engagement subsidiaire d'unités de l'armée s'est limité à des tâches de protection et de garde.

Par ailleurs, le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas de son ressort de juger de la proportionnalité des mesures prises par la police cantonale.

5. L'essentiel des contrôles d'identité exercés dans le cadre du WEF ont été effectués sur la base du droit cantonal par les forces de police grisonnes. Le Conseil fédéral ne dispose d'aucun droit de surveillance ni de contrôle sur l'application de ces mesures. La Confédération a rempli son devoir d'information à l'endroit des cantons, notamment en leur communiquant, comme la loi fédérale instituant des mesures visant au maintien de la sûreté intérieure (LMSI ; RS 120) le dispose, les données concernant les organisations et les personnes présentant un intérêt sur le plan de la sécurité.

Si ces informations sont ensuite traitées à des fins de protection préventive de l'État, les dispositions de la LMSI s'appliquent, de même que celles de la loi fédérale sur la protection des données (RS 235.1), laquelle exclut toute utilisation abusive de données. Il doit y avoir, spécialement dans le cas qui nous occupe, un rapport concret avec les domaines mentionnés dans la LMSI, et en particulier avec l'extrémisme violent. Si tel est le cas, les données sont traitées selon les règles dans le système de traitement des informations relatives à la protection de l'État (ISIS), que gère l'Office fédéral de la police. La communication de données provenant d'ISIS est régie par les dispositions de la LMSI et intervient notamment si elle est indispensable à la sauvegarde d'intérêts importants liés à la sécurité de la Suisse ou de l'État destinataire, ou si elle est nécessaire pour prévenir ou élucider un crime ou un délit qui serait également punissable en Suisse. Le Conseil fédéral n'entend pas édicter des règles de traitement particulières liées au WEF.

6. Étant donné la répartition fédéraliste des tâches, la souveraineté en matière de police appartient aux cantons. Par conséquent, la question de la sécurité dans le cas du WEF incombe en principe au canton des Grisons. Les frais occasionnés par les mesures de sécurité déployées sur le territoire cantonal dans le cadre du forum sont donc à la charge des Grisons. Cela n'exclut néanmoins pas une participation financière de la Fondation du WEF, organisatrice de la manifestation, qui serait à négocier par le canton.

La Confédération est, quant à elle, responsable de la sécurité des personnes étrangères jouissant d'une protection en vertu du droit international public (chefs d'État et de gouvernement, membres de gouvernements en exercice) qui participent au Forum. Elle ordonne les mesures de protection à déployer en faveur de ces personnalités en sus du dispositif de sécurité général, et coordonne leur exécution par la police cantonale grisonne. La Confédération participe à raison de 80 % aux dépenses supplémentaires découlant des mesures spéciales exécutées en faveur des hôtes bénéficiant d'une protection requise par le droit international public. Les détails de cette participation fédérale aux frais font encore l'objet de négociations entre le canton des Grisons et la Confédération.

La Confédération a fourni à la police cantonale grisonne un soutien en personnel et en matériel (hélicoptères, véhicules, matériel). Le canton des Grisons doit aussi participer, selon le taux d'indemnisation prévu par les directives pour l'entraide policière intercantonale avec la participation de la Confédération, aux frais occasionnés par l'engagement de 300 gardes-fortifications. À la demande du canton, une troupe composée de trois compagnies militaires (environ 300 membres de l'armée) a également été engagée à titre subsidiaire lors du WEF. Cette intervention n'a cependant occasionné aucun coût supplémentaire qui aurait amputé le crédit de la troupe.

7. Le Conseil fédéral estime judicieux que toutes les instances impliquées tirent des enseignements des expériences faites lors de la dernière réunion annuelle du forum. En date du 31 janvier 2001, la Délégation du Conseil fédéral pour la sécurité a déjà été chargée de procéder à une analyse approfondie des problèmes qui touchent la Confédération s'agissant de l'organisation et du bon déroulement du WEF. Le gouvernement grison a mis sur pied, de son côté, un comité chargé de traiter toutes les questions en relation avec la manifestation. Enfin, il serait souhaitable de veiller à s'associer des esprits à la fois critiques et constructifs à l'égard du WEF et de mener avec eux un débat pacifique dans le souci d'améliorer l'image de la manifestation. C'est là le message que le Conseil fédéral fera passer aux organisateurs du forum.

8. Le Conseil fédéral appelle de ses voeux une meilleure intégration des adversaires de la mondialisation et des organisations non gouvernementales dans la manifestation, mais il estime qu'il appartient aux organisateurs de définir dans quelle mesure cette collaboration pourrait s'effectuer et quelle forme elle pourrait prendre. Le Conseil fédéral jouera alors, comme le suggèrent les auteurs de l'interpellation, et dans la mesure de ses possibilités, le rôle de médiateur.

9. Au vu des incidents violents qui se sont produits à l'occasion d'événements du même type que le WEF et du fait aussi que les différents groupements opposés au forum ne se sont jamais exprimés clairement contre l'emploi de la violence, il a fallu empêcher également des jeunes venant, certes, avec des intentions pacifiques, de participer à la manifestation non autorisée.

Le Conseil fédéral est conscient que, en raison des débordements qu'on pouvait craindre de la part de certains éléments enclins à la violence, des jeunes désireux de manifester pacifiquement leurs préoccupations et de contribuer de leurs arguments et de leurs propositions au débat relatif à la mondialisation, ont été empêchés dans leur projet. Il espère néanmoins que cette situation n'affectera pas le comportement civique futur de ces jeunes gens. Il aimerait relever à cet égard la manifestation, organisée à Berne - cette fois avec l'aval des autorités - quelques jours après la fin du forum, sous le mot d'ordre "Non au WEF et à l'État policier". Le fait qu'un millier de personnes aient pu participer sans être inquiétées à ce rassemblement de protestation, qui s'est déroulé sans heurts, montre également aux jeunes que rien ne s'oppose à l'exercice de leurs droits fondamentaux si l'ordre juridique en vigueur est respecté.

Réponse du Conseil fédéral.