Wortlaut

La Suisse s'efforce de resserrer, dans le cadre de nouvelles négociations bilatérales, ses liens de collaboration avec l'Union européenne (UE) en matière de sécurité, sur la base des Accords de Schengen. Une telle collaboration aurait des incidences sur la sûreté intérieure de la Suisse. De nouvelles possibilités de coopération pourraient en résulter, par exemple dans la lutte contre la criminalité. Une large ouverture des frontières suisses aux pays limitrophes pourrait aussi faire l'objet de ces négociations. On constate par ailleurs, dans les États parties aux Accords de Schengen, une tendance croissante à la réintroduction de voies bilatérales pour lutter contre la criminalité. Ce qui fait défaut, c'est une appréciation, par le Conseil fédéral, de la mesure dans laquelle une collaboration plus étroite avec les pays du Groupe de Schengen améliorerait la sécurité intérieure de la Suisse, des bases sur lesquelles une telle amélioration reposerait, et comment elle pourrait être évaluée.

C'est pourquoi nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelles seraient, selon le Conseil fédéral, les conséquences d'une collaboration plus étroite fondée sur les Accords de Schengen pour la sécurité intérieure de la Suisse ? Sur quoi fonde-t-il ce jugement ? Quels sont ses critères d'appréciation ?

2. Comment le Conseil fédéral pondère-t-il les avantages et les inconvénients concrets de cette collaboration ?

3. Quelles sont les mesures, prises au titre des Accords de Schengen, qui apporteraient, de l'avis du Conseil fédéral, la plus grande contribution au renforcement de la sécurité ?

4. Quelle est l'appréciation du Conseil fédéral quant à la garantie de la protection des données dans les différents réseaux européens d'échanges d'informations ?

5. Comment le Conseil fédéral entend-il, au cas où serait instaurée une plus large ouverture de nos frontières, régler le contrôle du passage de la frontière et éviter en particulier qu'un nouveau "tourisme du crime" n'apparaisse ?

6. Quelles conséquences aurait une telle ouverture pour les tâches et les effectifs du Corps des gardes-frontière ?

7. Quelles seraient les conséquences pour les cantons, notamment en ce qui concerne la souveraineté cantonale en matière de police ? Une modification de la constitution serait-elle nécessaire ? Comment et par qui la sécurité des cantons frontaliers serait-elle assurée ?

8. Qu'implique l'adhésion complète de la Suisse à l'Espace Schengen, qui aurait été invoquée comme base de négociation par les représentants suisses lors de leurs contacts avec l'Union européenne, à en croire les médias ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral cherche, de longue date, à améliorer la sécurité intérieure dans notre pays. L'un des moyens d'y parvenir est de renforcer la coopération internationale. L'UE n'est pas restée inactive dans ce domaine ; elle a développé des instruments afin, notamment, de mieux lutter contre le crime organisé et de canaliser plus efficacement la migration. Si la Suisse devait rester à l'écart, elle risquerait de se trouver confrontée à une recrudescence de la criminalité et à un accroissement de la pression migratoire. Afin de pallier ce risque, M. Koller, conseiller fédéral, avait signalé à l'UE, en 1995, l'intérêt que la Suisse porte à coopérer avec le dispositif de Schengen. Un chapitre exhaustif du rapport sur l'intégration 1999 a été consacré à ce sujet. Dans l'acte final de l'Accord sur la libre circulation des personnes, la Suisse a exprimé une fois de plus, par une déclaration unilatérale, l'importance qu'elle accorde à participer à la politique de l'UE en matière d'asile et de migration et, partant, à la Convention de Dublin. Dans le rapport sur la politique extérieure 2000, le Conseil fédéral a enfin défini comme un objectif important de notre politique extérieure l'accès de la Suisse aux instruments de Schengen, dans le but de garantir efficacement la sécurité intérieure de notre pays.

Au plan interne, plusieurs analyses ont été consacrées à une efficacité accrue des contrôles aux frontières et à l'éventualité d'une participation de la Suisse au dispositif de Schengen. Ainsi, le projet "Réexamen du système de sûreté intérieure de la Suisse" (USIS) a été lancé en 1999. C'est dans ce cadre qu'est traitée, en profondeur, l'amélioration de la sécurité intérieure, ce qui implique l'analyse des contrôles aux frontières, indépendamment de "Schengen/Dublin". Il faut noter que les cantons sont représentés dans tous les travaux effectués par USIS.

Parallèlement à cette réévaluation de la sécurité intérieure en Suisse, le groupe de projet Peseus (DFJP-Stratégie UE-Suisse) cherche à déterminer comment renforcer la coopération policière et judiciaire, dont l'asile et la migration, entre la CE et les États membres de l'UE, d'une part, et la Suisse, d'autre part. Ce faisant, il peut se fonder sur les enquêtes et les éclaircissements auxquels ont procédé les groupes de travail et les commissions d'experts qui l'ont précédé (p. ex. la commission d'experts "Contrôles des personnes aux frontières" sous la présidence de M. Leuba, conseiller national, rapport final de 1993). C'est sur ces analyses internes que se fonde l'appréciation générale de la situation dans l'optique des négociations avec l'UE. Dans le contexte actuel, le Conseil fédéral préconise de participer à "Schengen/Dublin" car les avantages pour la Suisse prédominent. Néanmoins, il reste encore à étudier en profondeur certains domaines. Ce n'est qu'après la conclusion des négociations qu'une appréciation définitive sera possible. Par ailleurs, le Conseil fédéral estime que l'on peut admettre que l'UE et ses États membres ont un certain intérêt à ce que la Suisse se joigne à "Schengen/Dublin".

1. Au vu de l'augmentation croissante des imbrications internationales, mais aussi de la criminalité internationale, l'évaluation des questions de sécurité ne saurait de nos jours se fonder sur une seule analyse interne des problèmes, mais doit procéder d'une perspective internationale. C'est pourquoi le Conseil fédéral considère qu'à l'avenir la sécurité intérieure de la Suisse passera nécessairement par un renforcement de la coopération policière et judiciaire aux niveaux tant national qu'international. Les possibilités qu'offre la coopération binationale ou multinationale étant largement épuisées à ce stade, une participation de la Suisse à "Schengen/Dublin" est la seule alternative pour approfondir davantage encore la collaboration internationale dans les domaines de la justice et de la police. Une telle collaboration s'avérerait fort bénéfique pour la Suisse, notamment en matière de lutte contre la criminalité organisée. Elle nous permettrait par ailleurs de participer aux prochaines avancées de l'UE tout entière et de certains de ses pays membres, dans les domaines de la justice et de la police. Aussi, le Conseil fédéral estime-t-il qu'une coopération suisse est hautement souhaitable.

2. L'acquis de Schengen comprend, entre autres, le renforcement des contrôles aux frontières extérieures, une politique commune des visas et de l'asile, l'amélioration de la coopération policière transfrontière, l'intensification de la coopération judiciaire et l'échange d'informations, à l'aide du Système d'information Schengen (SIS), sur les personnes signalées, les personnes indésirables et les objets recherchés.

Dans l'état actuel des choses, reprendre cet acquis aurait, en premier lieu, pour la Suisse l'inconvénient de lui accorder, vu qu'elle n'est pas membre de l'UE, un droit de participation, mais non un droit formel de codécision, d'où un déséquilibre institutionnel. La Suisse renoncerait ainsi sciemment à une part de souveraineté, que compenseraient toutefois des avantages de poids :

- D'après les conclusions des rapports et des analyses effectués dans le cadre d'USIS, la Suisse doit renforcer sa coopération avec l'UE, en matière de police et de justice, si elle veut, en collaboration internationale, aborder avec les meilleures chances de succès les questions de sécurité et éviter de devenir un foyer de criminalité au centre de l'Europe. On a épuisé les possibilités bilatérales ou multilatérales existant, en dehors de la collaboration au sein de "Schengen", avec les États voisins du nôtre, dans le domaine de la coopération policière transfrontalière. Certes, les formes de coopération existantes permettent d'améliorer grandement la sécurité intérieure de notre pays ; mais elles ne sauraient compenser les inconvénients qui résultent de ce qu'il n'a pas accès au système de sécurité de "Schengen", avec pour conséquence que la sécurité intérieure ne peut être garantie de manière optimale.

- Dans le contexte de la recrudescence de la criminalité transfrontalière, l'échange d'informations limité existant à l'heure actuelle entre la Suisse et les États membres de l'UE se traduit par un déficit considérable pour notre pays. Le SIS permet de rechercher au-delà des frontières, en Europe, des personnes ou des objets par le biais de banques de données, les ordinateurs nationaux étant reliés à l'ordinateur central à Strasbourg. Les agents des services de police, de douanes ou d'immigration peuvent consulter directement les données depuis leur poste de travail. De l'avis des experts des États membres de l'UE, le SIS est un instrument important et indispensable dans la lutte contre la criminalité, qu'elle soit nationale ou internationale. Les services suisses de police judiciaire sont expressément en faveur de l'accès au SIS.

- Enfin, avec la création d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, l'UE dispose non seulement de prescriptions uniformes en matière de visas, d'asile et de séjour, mais aussi de forces de police reliées les unes aux autres et, surtout, de systèmes d'informations centralisés. De par sa situation géographique, la Suisse est entourée de toutes parts d'États membres de "Schengen/Dublin", si l'on fait abstraction du Liechtenstein. Si elle devait prendre part à la politique d'asile et de migration de l'UE, la Suisse ne risquerait pas de devenir le pays sur lequel les migrants clandestins se replient. De même, il y aurait des avantages à reprendre les dispositions uniformes de l'UE en matière de visa et de séjour, pour le tourisme et les voyages d'affaires.

L'intégration de la Suisse dans le dispositif de sécurité de l'UE et dans le régime de l'asile et de la migration de l'UE éliminerait un risque : celui de devenir la porte par laquelle se glissent les migrants clandestins ou la plaque tournante du crime organisé transfrontalier et du terrorisme international en Europe. Cette intégration apporterait la garantie, en outre, que notre pays participe pleinement à un réseau moderne de lutte contre la criminalité et à l'extension de ce dernier. Globalement parlant, une coopération de la Suisse aux traités de "Schengen/Dublin" répond donc indubitablement aux besoins de la Suisse en matière de sécurité.

Il n'est, pour l'heure, pas encore possible de chiffrer exactement les coûts que devra assumer la Suisse en cas de participation à "Schengen/Dublin". Néanmoins, il faut incontestablement s'attendre à des charges financières supplémentaires dans certains secteurs (du fait, p. ex., que les contrôles des personnes et des marchandises s'effectueront séparément). En revanche, une association au travail de coopération institutionnelle mise en place au sein de l'UE permettrait aussi de réaliser des économies (p. ex. en matière d'asile, par l'élimination des ainsi appelées deuxièmes demandes qui sont déposées en Suisse).

3. Les différentes mesures de police, d'investigation, de migrations et d'asile prévues dans les traités de "Schengen/Dublin" constituent un tout homogène. L'évaluation d'une de ces mesures prises isolément est donc sujette à caution. D'ailleurs, les États contractants insistent sur la nécessité d'une reprise intégrale de l'acquis de Schengen par les États intéressés. Lors d'entretiens préalables, il a été clairement indiqué à la Suisse que la philosophie sous-tendant les traités de "Schengen/Dublin" interdisait toute tentative de "picorage". Par conséquent, le Conseil fédéral estime peu utile une quelconque appréciation de l'efficacité de mesures isolées.

4. Le SIS soulève inévitablement la question de la protection des données. C'est un aspect que les Accords de Schengen prévoient d'ailleurs de manière appropriée et fort détaillée. L'UE s'assure, dans chaque cas, que la réglementation de l'État intéressé satisfait aux exigences du système de Schengen. L'UE a déjà procédé à une analyse de la législation suisse en la matière, dans l'optique d'une participation au système Europol ; elle l'estime satisfaisante. Vu qu'Europol applique les normes de Schengen en matière de protection des données, la législation suisse devrait, d'après les renseignements obtenus jusqu'à présent, répondre aux exigences faites au SIS. À l'inverse, la Suisse s'assurera que les normes de Schengen sont compatibles avec ses propres dispositions ; tel est d'ailleurs le cas dans l'état actuel des choses.

5. "Schengen/Dublin" ne signifie pas l'ouverture des frontières, mais un changement de la philosophie des contrôles. Certes, reprendre "Schengen/Dublin" conduirait à supprimer formellement les contrôles fixes de personnes aux frontières. Le déficit qui en résulterait en matière de sécurité pourrait, et devrait même, être compensé par des mesures d'accompagnement, car, selon l'organisation actuelle de la sécurité en Suisse, les contrôles des personnes aux frontières jouent un rôle important et ne sauraient être supprimés purement et simplement. "Schengen/Dublin" prévoit, à titre de mesures de remplacement, un train de dispositions relevant de la police, des recherches de personnes, de la migration et de l'asile. On compte à leur nombre le renforcement des contrôles opérés aux frontières extérieures de l'espace Schengen, l'observation et la poursuite d'individus d'un État à l'autre, l'échange de fonctionnaires de liaison, l'introduction d'une coordination entre les administrations aux fins de la surveillance des frontières (fonctionnaires de liaison, formation du personnel), l'intensification de la coopération entre autorités judiciaires et la création du SIS. À l'heure actuelle, on cherche à déterminer, en Suisse, la forme que pourraient revêtir les mesures supplémentaires nationales. C'est un point sur lequel "Schengen/Dublin" laisse une grande liberté aux États membres. En premier lieu, on trouve le remplacement des contrôles statiques aux frontières, contrôles prévisibles, par des contrôles mobiles effectués inopinément dans l'intérieur du pays, l'admissibilité de tels contrôles de personnes effectués sans soupçon concret étant toutefois contestée. D'ailleurs, le Corps des gardes-frontière (Cgfr) recourt parfois à cette pratique aujourd'hui déjà, et ce avec succès.

Sans vouloir préjuger les résultats des études internes et des travaux du projet USIS, on peut, d'ores et déjà, dire que les contrôles opérés traditionnellement aux frontières ne sont plus guère en mesure de jouer le rôle que l'on attend d'eux, c'est-à-dire de créer un cordon de protection, si l'on considère qu'en moyenne 700 000 personnes et 320 000 véhicules franchissent quotidiennement la frontière suisse et que le nombre des frontaliers s'élève à 150 000. Ils se limitent eux aussi à des contrôles fortuits qui ne portent que sur un petit pourcentage des passages de la frontière. Pourtant, le Cgfr est intervenu à quelque 270 000 reprises l'an passé. Entre autres, 110 000 personnes ont été refoulées à la frontière, approximativement 30 000 délinquants ont été remis à la police et 3650 infractions à la loi sur les stupéfiants ont été découvertes.

Par ailleurs, une adhésion aux traités de "Schengen/Dublin" n'affecterait pas le contrôle des marchandises en Suisse. Ainsi, des contrôles de personnes continueraient de s'effectuer en relation avec le contrôle des marchandises, s'ils servent par exemple à identifier et à connaître l'appartenance des marchandises transportées.

6. La totalité des passages de frontière (personnes et marchandises) relève actuellement de la compétence de l'Administration fédérale des douanes (AFD), composée de personnel civil, et d'un effectif armé portant l'uniforme, le Cgfr. S'agissant du trafic ferroviaire international et des aéroports internationaux, le contrôle des personnes appartient à la police cantonale compétente. Le Cgfr s'occupe essentiellement des aspects liés à la police de frontière et à la police de sécurité du trafic des voyageurs. Aujourd'hui déjà, ses interventions ne sont pas seulement statiques, aux postes de frontière, mais aussi mobiles, dans l'ensemble de la zone frontalière où il effectue des contrôles. Pour l'heure, il n'est pas encore possible d'établir, dans le détail, les changements que connaîtrait la mission du Cgfr sous l'emprise des traités de "Schengen/Dublin". En matière de contrôle des marchandises, la mission de l'AFD garderait les proportions habituelles. L'ampleur des contrôles mobiles, effectués sans soupçon concret ni incident préalable par le Cgfr aux abords de la frontière, et la forme que devrait alors avoir la coopération avec les services cantonaux compétents sont présentement à l'étude dans le cadre du projet USIS. De surcroît, le Cgfr continuerait de jouer un rôle actif en cas d'une réintroduction des contrôles à la frontière consécutive à une situation policière d'exception ou d'urgence (p. ex.: prévention de maladies ou d'épidémies, autres événements particuliers comme le Forum de Davos, les réunions de l'OMC à Genève ou ceraines manifestations sportives ou de musique rock), comme l'autorisent aussi temporairement les traités de "Schengen/Dublin".

7. L'article 57 de la Constitution fédérale régit les questions de souveraineté policière entre la Confédération et les cantons. Compte tenu des connaissances actuelles, une reprise de l'acquis de "Schengen/Dublin" ne rendrait pas nécessaire, de l'avis du Conseil fédéral, une modification de cette attribution des compétences. Par ailleurs, l'article 55 de la Constitution fédérale oblige la Confédération à faire participer les cantons dans une large mesure à d'éventuelles négociations d'adhésion aux traités de "Schengen/Dublin".

Concernant la sécurité des cantons frontaliers, il y a notamment lieu d'attendre les résultats du projet USIS. Le rôle des mesures d'accompagnement sera précisément de continuer de garantir la sécurité, même dans les régions frontalières. Dans les cas exceptionnels interdisant, par exemple, un déplacement des contrôles vers l'intérieur du pays, il conviendra de négocier des solutions particulières.

8. Les États ayant adhéré aux Accords de Schengen ont, à ce jour, catégoriquement exclu la possibilité, pour des pays tiers intéressés, d'un accès partiel, par exemple au seul système d'information SIS. La Suisse n'aurait donc d'autre alternative que de reprendre l'ensemble de l'acquis de Schengen.

D'ailleurs, la Suisse suit une stratégie globale en matière de négociation et vise, avec l'UE et donc ses États membres, une vaste coopération tant dans les domaines de la police et de la justice que dans ceux de l'asile et des migrations. L'acquis de Schengen n'en constitue qu'un volet, un autre porte sur le renforcement de la collaboration telle que la participation à Europol (Office européen de police).

Réponse du Conseil fédéral.