Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de présenter aux Chambres fédérales un nouveau projet concernant la fiscalité s'inspirant des mesures suivantes :

- l'imposition fédérale de la fortune des personnes physiques ;

- l'imposition des avoirs fiduciaires ;

- la création d'un impôt sur les exportations de capitaux ;

- la création d'un impôt national sur la richesse ;

- la levée du secret bancaire dans le domaine fiscal ;

- l'introduction d'une fiscalité destinée à pénaliser les investissements improductifs et socialement néfastes comme la spéculation immobilière et boursière ;

- l'augmentation des taux dérisoires d'impôt sur les personnes morales (un passage de 0,7 pour mille à 1 % du taux d'impôt sur le capital des sociétés procurerait au bas mot 1 milliard de francs de recettes nouvelles);

- le renforcement de la progressivité des taux pour les grands revenus et la fortune (un contrôle qualitatif des mouvements de capitaux, soumettre à autorisation les investissements à l'étranger pour éviter des migrations d'entreprises);

- l'harmonisation fiscale entre cantons pour empêcher les fuites ;

- la suppression définitive des amnisties fiscales ;

- une véritable lutte contre la fraude fiscale.

Begründung

Lors des débats sur l'initiative populaire "pour un impôt sur les gains en capital", le Conseil fédéral, tout en proposant de ne pas donner suite à l'initiative, a exprimé que sa position n'avait pas été prise sans hésitation et qu'il existait de bons arguments pour l'imposition des gains en capital, et ce également sur le plan de l'égalité devant le fisc, ainsi que de la nécessité de rééquilibrer le poids de la fiscalité entre l'impôt sur le travail et la fiscalisation du capital. Le Conseil fédéral a aussi exprimé sa volonté de faire de nouvelles propositions allant dans le sens d'un rééquilibre de la charge fiscale. Il a également précisé que la Confédération était déjà compétente en matière d'imposition des gains en capital.

Au cours de ces dernières années, le déséquilibre s'est aggravé au bénéfice du capital ; en effet, les réductions fiscales opérées sur les droits de timbre n'ont profité qu'aux contribuables aisés et aux milieux économiques. À cela s'ajoutent les impôts sur les successions qui disparaissent dans plusieurs cantons. Si les transferts des charges fiscales ne profitent qu'aux privilégiés, ils ont des conséquences directes et indirectes sur les prestations publiques et sociales. Face à ces réalités, il est fondamentalement injuste et inéquitable que les gains en capital acquis lors de la vente de titres ou de papiers ne soient pas imposables.

Le rapport Behnisch, qui date de 1998, fait des propositions précises. Le deuxième train de mesures fiscales préconisées par le Conseil fédéral devrait comprendre précisément une imposition des gains en capital.

Aujourd'hui, la Suisse reste le seul pays de l'OCDE avec la Grèce à ne pas connaître l'impôt sur les gains en capital, mais l'imposition des gains en capital n'est pas la seule mesure permettant une meilleure équité fiscale.

Les mesures proposées dans la présente motion sont autant de pistes allant dans ce sens. Il s'agit de trouver de nouvelles sources de financement des activités publiques, autres que l'imposition du travail.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Un impôt sur la fortune des personnes physiques complétant l'impôt sur le revenu a déjà été supprimé par la Confédération le 1er janvier 1959. Depuis, il n'existe plus aucune base constitutionnelle pour un impôt sur la fortune des personnes physiques. Pour le réintroduire au niveau fédéral, il faudrait donc recréer une base constitutionnelle que le peuple et les cantons approuveraient. Un tel projet a peu de chance d'être accepté (cf. les explications sur l'introduction d'un "impôt sur la richesse"). En outre, la substance fiscale qu'est la fortune concerne les cantons et est effectivement imposée par les cantons.

2. Déjà dans le message de 1980, le Conseil fédéral proposait aux Chambres fédérales, suite à une motion, différentes possibilités d'imposition supplémentaire du secteur bancaire. Une des principales mesures de ce projet était l'imposition des avoirs fiduciaires auprès des banques suisses. Ainsi, le Conseil fédéral proposait de prélever un impôt anticipé de 5 % sur les intérêts des avoirs fiduciaires auprès des banques et des caisses d'épargne suisses. Lors des débats, aucune majorité ne s'est formée en faveur de cet impôt, les parlementaires craignant en effet que même un impôt de 5 % n'entraîne une migration des opérations fiduciaires à l'étranger.

De son côté, l'Union européenne (UE) élabore un projet "Imposition des revenus de l'épargne", dans lequel elle envisage l'application de mesures pour garantir l'imposition des intérêts sur l'ensemble de son territoire. Le Conseil fédéral estime qu'il n'est pas dans l'intérêt de la Suisse d'accueillir les opérations visant à contourner les futures réglementations européennes. Si les membres de l'UE parvenaient à se mettre d'accord sur le contenu d'une directive, la Suisse envisagerait en premier lieu un impôt à l'agent payeur sur les intérêts provenant d'investissements en capitaux étrangers, dont pourraient faire partie les avoirs fiduciaires (selon la directive qui sera alors adoptée). Une occasion serait alors offerte de rediscuter de l'imposition de ces avoirs.

3. Le Conseil fédéral prend position sur la question de l'introduction d'un impôt sur les exportations de capitaux au chiffre 8.

4. Le barème actuel de l'impôt fédéral direct est marqué par une forte progressivité. Les dernières statistiques réalisées (1995/96) montrent que les contribuables ayant un revenu imposable supérieur à 100 000 francs versent la plus grande part (66 %) des 4,8 milliards de francs des recettes fiscales sur les personnes physiques, alors qu'ils ne représentent que 10 % environ de l'ensemble des contribuables. En d'autres termes : deux tiers des recettes de l'impôt fédéral direct prélevé auprès des personnes physiques sont versés par seulement 10 % des contribuables.

Dans ce contexte, il serait difficile de justifier de la nécessité d'introduire un nouvel impôt fédéral sur la richesse.

5. Dans ses réponses à diverses interventions, le Conseil fédéral a souligné que la levée du secret bancaire suisse n'entre pas en ligne de compte, car ce domaine relève de la protection de la sphère privée. Il maintient cet avis sans toutefois cautionner les abus que peut entraîner ce secret bancaire, ce qui fait que ce secret bancaire n'est jamais parfaitement impénétrable. Le régime juridique suisse comprend notamment nombre de dispositions qui permettent d'empêcher les abus dans le cadre du secret bancaire et qui donnent aux autorités suisses l'accès aux informations bancaires en cas d'agissements criminels tels que la corruption, le blanchiment d'argent ou la fraude fiscale. Les renseignements obtenus peuvent également être transmis à des autorités étrangères dans le cadre de l'entraide judiciaire.

En outre, la Suisse prélève un impôt anticipé de 35 % sur les intérêts provenant des avoirs déposés auprès des banques suisses, sur les intérêts provenant des obligations émises par des débiteurs domiciliés en Suisse et sur les dividendes des actions suisses. L'impôt anticipé est un instrument efficace pour inciter les contribuables à être honnêtes et à déclarer ces revenus afin d'obtenir le remboursement ou l'imputation de l'impôt. L'impôt anticipé est également prélevé sur les intérêts et dividendes réalisés en Suisse, qui sont versés à une personne domiciliée à l'étranger. Si cette personne est domiciliée dans un État ayant conclu une convention de double imposition avec la Suisse, elle peut demander la restitution totale ou partielle de l'impôt anticipé suisse, qui est très élevé par comparaison avec les autres pays. Les autorités étrangères doivent confirmer la demande de remboursement. Cette procédure permet de garantir que le produit des capitaux provenant de Suisse soit effectivement imposé dans le pays concerné.

Pour ce qui est des relations internationales, le Conseil fédéral se montre également coopératif sur la question de l'imposition des intérêts transfrontaliers, mentionnée au chiffre 2. Même si certaines questions sont toujours en suspens au sein de l'UE, le Conseil fédéral a demandé que soit étudiée la faisabilité d'un impôt à l'agent payeur sur le plan technique. Sur la base des résultats de cette étude, il a pu constater que l'impôt à l'agent payeur était applicable dans la pratique. Des entretiens exploratoires portant sur les aspects techniques ont déjà été tenus avec des représentants de la Commission européenne et du Conseil de l'UE.

Par ces explications, le Conseil fédéral pense avoir clairement montré que, bien qu'il tienne au maintien du secret bancaire, il prend très au sérieux la lutte contre la fraude fiscale.

6. Les gains immobiliers ne sont imposés au niveau fédéral que lorsqu'ils sont réalisés à titre commercial ou sur les biens-fonds de la fortune commerciale. En revanche, au niveau cantonal, même les gains immobiliers des biens-fonds privés sont imposés. L'imposition permet de lutter contre la spéculation : en effet, les gains immobiliers à court terme sont imposés plus lourdement, généralement avec le prélèvement d'un supplément.

Pour ce qui est des gains privés réalisés en bourse, ils sont exonérés au niveau fédéral et au niveau cantonal. Le Conseil fédéral peut certes avoir une certaine sympathie pour l'initiative populaire "pour un impôt sur les gains en capital", du moins pour ce qui concerne la systématique fiscale. Un nouvel impôt doit toutefois entrer dans le cadre plus général d'un système fiscal. Et, sur ce plan, cet impôt soulève de nombreuses réserves. Ainsi, la comparaison au niveau international n'est pas très parlante : en effet, les pays qui imposent les gains en capital privés ne prélèvent généralement pas d'impôt sur la fortune (or, cet impôt rapporte plus de recettes à la Suisse que celles annoncées par l'auteur de l'initiative avec l'impôt sur les gains en capital) et/ou ne connaissent pas la double imposition des bénéfices des entreprises et des dividendes distribués.

7. De par sa nature même, l'impôt sur le capital s'appliquerait également aux personnes morales qui ne réalisent pas de bénéfices ; ces personnes devraient alors utiliser leur capital propre pour verser les impôts dus. Dans un système fiscal fondé sur la capacité contributive du contribuable, il n'y a pas de place pour des impôts qui portent atteinte à la substance fiscale. Par ailleurs, les autres pays, à quelques exceptions près, ne prélèvent pas d'impôt sur le capital des personnes morales. Par conséquent, il paraît raisonnable de renoncer à réintroduire l'impôt sur le capital.

8. Les considérations exposées aux chiffres 1 et 4 montrent clairement pourquoi un renforcement de la progressivité des taux au niveau fédéral n'est ni possible ni nécessaire. Le Conseil fédéral ne voudrait pas non plus se montrer trop interventionniste sur le marché libre en contrôlant qualitativement les flux de capitaux, en soumettant les investissements à l'étranger à une autorisation ou en imposant les exportations de capitaux. Il est en effet conscient qu'entraver les opérations de capitaux serait préjudiciable à l'économie suisse. Le Conseil fédéral est plutôt d'avis que la Suisse offre un environnement favorable pour les opérations de capitaux et pour les entreprises grâce à sa charge fiscale modérée par rapport à l'étranger, qui lui permet de lutter contre l'émigration des capitaux.

9. L'article 129 de la nouvelle constitution prescrit une harmonisation s'étendant à l'assujettissement, à l'objet et à la période de calcul de l'impôt, à la procédure et au droit pénal en matière fiscale. Cette harmonisation formelle a été concrétisée par l'adoption de la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes.

Il en va autrement de la fixation des barèmes, des taux d'impôt et des montants des franchises : ces valeurs, qui seraient l'objet d'une harmonisation matérielle, restent, toujours selon l'article 129 de la constitution, exclusivement de la compétence des cantons. Il sera vraisemblablement très difficile de trouver une majorité au sein du peuple et au sein des cantons pour approuver une modification des principes actuels de la constitution, car cela constituerait une ingérence majeure dans l'autonomie fiscale des cantons. Au vu de la structure fédéraliste de notre État, il serait plus approprié de parvenir à réduire la disparité existant entre les charges fiscales en améliorant la péréquation financière au niveau fédéral. Cet objectif est d'ailleurs celui du projet actuel de réforme de la péréquation et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons. Enfin, il faut également réfléchir au fait qu'une certaine compétition entre les cantons et les communes, si elle a quelques inconvénients, présente également des avantages : les augmentations d'impôt sont décidées avec beaucoup plus de circonspection, ce qui se traduit par une charge fiscale d'un niveau raisonnable.

10. Le Conseil fédéral est lui aussi d'avis que l'amnistie fiscale ne doit pas devenir une "institution"; une amnistie est en effet toujours une dérogation exceptionnelle au droit en vigueur. Depuis la dernière amnistie de 1969, un changement de génération s'est produit. Des indices concrets laissent à penser que des avoirs considérables présents en Suisse et insuffisamment imposés chercheraient à accéder à la légalité. En outre, il faudra, pour appliquer cette amnistie fiscale, non seulement prévoir un article constitutionnel lui donnant une base légale, mais également réussir à gagner l'adhésion de la majorité du peuple et des cantons.

Le Conseil fédéral propose de rejeter la motion.