Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de revoir la surveillance de l'État, les contrôles internes et externes et la responsabilité de la Confédération dans toutes les entreprises fédérales qui ont été rendues indépendantes et d'adapter l'article 19 de la loi sur la responsabilité en conséquence. Une responsabilité de la Confédération en matière de couverture des déficits ne doit être prévue que si la Confédération peut influencer notablement la direction des affaires par un mandat de prestations public (service public) par sa présence dans les organes directeurs ou par l'exercice d'une surveillance.

Begründung

L'article 19 de la loi sur la responsabilité prévoit que si un organe d'une institution indépendante de l'administration ordinaire qui est chargée d'exécuter des tâches de droit public par la Confédération cause sans droit un dommage, c'est l'institution qui en répond en premier et subsidiairement la Confédération. Celle-ci est responsable envers le lésé du dommage que l'institution n'est pas en mesure de payer. Souvent, dans ces entreprises, la capacité de la Confédération d'influencer la marche des affaires sur les plans stratégique et opérationnel ne correspond pas aux risques de responsabilité liés aux erreurs de gestion. Les engagements financiers pris par Swisscom à l'étranger et les infractions commises par les organes de l'Union suisse du commerce de fromage en sont deux exemples révélateurs. Il convient, par conséquent, de vérifier dans toutes les entreprises et organisations rendues autonomes ou privatisées si la responsabilité de la Confédération est en adéquation avec sa capacité d'influencer la gestion des affaires. Une responsabilité de la Confédération en matière de couverture des déficits ne se justifiera donc que si la Confédération est en mesure d'influencer notablement la direction des affaires par un mandat de prestations public (service public) par sa présence dans les organes directeurs ou par l'exercice d'une surveillance avec les moyens ad hoc.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les institutions indépendantes de l'administration ordinaire qui sont chargées d'exécuter des tâches de droit public par la Confédération répondent en premier des dommages qu'elles-mêmes, leurs organes ou leurs employés causent à des tiers. La Confédération est responsable envers le lésé du dommage que l'institution n'est pas en mesure de réparer (art. 19 de la loi sur la responsabilité, LRCF ; RS 170.32 ; responsabilité en matière de couverture des déficits). Cette responsabilité de la Confédération en matière de couverture des déficits ne s'applique dès lors que si l'institution concernée doit payer des dommages-intérêts dans le cadre d'une action en responsabilité et qu'elle n'arrive pas à le faire avec ses propres moyens (y compris les éventuelles prestations des assurances).

2. Il importe de relever que la réglementation de l'article 19 LRCF ne s'applique pas seulement aux entreprises fédérales qui ont été rendues indépendantes. En effet, comme le précise la disposition en question, elle concerne toutes les institutions indépendantes de l'administration ordinaire qui sont chargées d'exécuter des tâches de droit public de la Confédération. Elle s'applique donc aussi bien à la Banque nationale, à la Suva, à la Poste qu'à l'Association suisse des électriciens/Inspection fédérale des installations à courant fort, à la Coopérative suisse pour l'approvisionnement en bétail de boucherie et en viande ou à la Fédération suisse d'élevage de la race brune.

Il s'agit là d'institutions complètement différentes les unes des autres, que ce soit en raison de leur statut juridique et des tâches qu'elles assument ou des relations juridiques, organisationnelles et financières qui les lient à la Confédération. En cas de modification de l'article 19 LRCF, il importe de tenir compte de la grande diversité des institutions auxquelles cette disposition s'applique. C'est ainsi qu'une réglementation qui semble justifiée et adaptée pour un grand établissement indépendant et exerçant une activité commerciale pourrait causer des problèmes insolubles à une petite association sans activité commerciale. Il est dès lors indispensable d'examiner tout d'abord soigneusement les conséquences d'une suppression de l'article 19 LRCF et de prendre éventuellement en considération d'autres solutions. Il y a notamment lieu de se demander si l'application de la LRCF ne devrait pas être entièrement abandonnée pour certaines institutions, au moyen d'une réglementation découlant d'une loi spéciale (cf. p. ex. art. 18 al. 2 de la loi sur l'entreprise de télécommunications ; RS 784.11), ou au moins partiellement restreinte (cf. p. ex. art. 14 de la loi sur les Chemins de fer fédéraux ; RS 742.31).

3. En ce qui concerne la responsabilité de la Confédération en matière de couverture de déficit ainsi que la prise en charge des risques par la Confédération, deux études sont déjà en cours actuellement :

- Le 3 mai 2000, le Conseil fédéral a chargé le DFF d'examiner s'il était possible d'uniformiser les dispositions sur la responsabilité applicables aux organes directeurs des entreprises en mains de la Confédération ou d'entreprises de droit public (réexamen et modification de la LRCF et des lois spéciales). Dans ce contexte, il importe également d'examiner la question de la responsabilité de la Confédération en matière de couverture des déficits conformément à l'article 19 LRCF.

- Le 14 février 2001, le DFF a été mandaté par le Conseil fédéral pour procéder à une analyse des risques dans l'administration fédérale. Cette analyse servira de base à un réexamen en profondeur de la politique de la Confédération en matière de risques et d'assurances. Feront également l'objet de cette analyse des risques, la responsabilité en matière de couverture des déficits, la responsabilité de la Confédération en relation avec les organes directeurs délégués dans des entreprises de droit public ou des entreprises en mains de la Confédération ainsi que les garanties de l'État existantes.

Les résultats de ces enquêtes permettront de mieux apprécier les risques encourus d'une manière générale ou en relation avec les différentes entreprises et participations.

4. Les risques en relation avec les entreprises et participations de la Confédération doivent être considérés et évalués dans leur ensemble. Il est donc important de ne pas prendre en considération seulement la responsabilité en matière de couverture des déficits, mais également d'autres cas dans lesquels la responsabilité de la Confédération peut être engagée, tels que la délégation d'organes directeurs dans des entreprises, d'éventuelles garanties de l'État ou la prise en charge de risques découlant de lois spéciales.

Compte tenu des risques constatés, les mesures suivantes touchant les entreprises ou les participations sont notamment prioritaires en vue de réduire les risques :

- tenir compte de manière plus large et plus poussée des risques en matière de stratégie des entreprises et des participations de la Confédération ;

- adapter les objectifs stratégiques aux différentes entreprises ;

- examiner l'introduction d'une assurance obligatoire générale ou ponctuelle destinée aux entreprises de la Confédération ;

- limiter voire supprimer complètement la garantie de l'État ;

- éliminer les dispositions sur la responsabilité découlant de lois spéciales ;

- réexaminer l'utilité des participations et des interventions de la Confédération.

Il est encore trop tôt actuellement pour arrêter une procédure générale ou concrète dans le domaine de la gestion des risques dans les entreprises et les participations, car les bases d'analyse font défaut. Il semble toutefois certain que dans de nombreux cas, seule une combinaison des mesures mentionnées permettra d'atteindre les objectifs visés. Il serait donc prématuré de se prononcer aujourd'hui déjà pour une procédure déterminée.

5. Comme le montrent les mandats confiés par le Conseil fédéral (cf. ch. 3 ci-dessus), on est conscient de l'importance des risques encourus dans le domaine des entreprises et des participations de la Confédération. La nécessité d'introduire une gestion des risques pour les entreprises et les participations de la Confédération ne fait donc aucun doute.

Le Conseil fédéral approuve donc l'orientation générale de la motion. Les précisions à l'échelon de la loi demandées par l'auteur de la motion ne représentent qu'une possibilité parmi d'autres de parer à d'éventuels risques non encore déterminés. Le Conseil fédéral est d'avis qu'il y a lieu, pour chaque cas particulier, de trouver des solutions adaptées aux risques et aux particularités de l'entreprise et de la participation. Les préoccupations justifiées exprimées dans la motion devront donc faire l'objet d'examens plus poussés. Au cas où il s'avérerait nécessaire de modifier la loi, le Conseil fédéral préparerait un message à l'intention de l'Assemblée fédérale.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.