Wortlaut

L'issue des négociations ministérielles sur l'utilisation de l'espace aérien au-dessus de l'Allemagne du sud pour les vols d'approche en direction de l'aéroport de Zurich-Kloten est décevante. Il y a fort à parier que les possibilités juridiques et politiques, dans nos relations avec notre voisin du nord - qui profite lui aussi considérablement de l'aéroport de diverses façons -, n'ont pas été exploitées de façon optimale.

Face à cette situation insatisfaisante, je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelle était la teneur du mandat de négociation attribué par le Conseil fédéral en vue de la conclusion d'un accord ? Quelles étaient les consignes du mandat ?

2. Sur la base de quels motifs le Conseil fédéral a-t-il accepté un résultat de négociations bien plus restrictif que la législation suisse et allemande sur l'environnement ?

3. Le Conseil fédéral a-t-il envisagé, au lieu d'inclure en plus le problème du bruit dans la réglementation entre la Suisse et la République fédérale d'Allemagne, de se référer, en la matière, à la Convention de 1944 relative à l'aviation civile internationale, qui autorise la situation actuelle ?

4. Sachant que les services de navigation aérienne fournis par la Suisse au-dessus du territoire allemand nécessitent un traité, pourquoi le Conseil fédéral a-t-il admis que des intérêts essentiels de riverains fassent également l'objet de négociations ?

5. Quelles conséquences entraînerait le dépôt d'un recours ?

6. Pourquoi le Conseil fédéral s'est-il accommodé d'une discrimination de l'aéroport de Zurich-Kloten par rapport aux aéroports allemands, discrimination qui est contraire à la politique des transports et à l'esprit de l'Accord sur le transport aérien Suisse-UE ?

7. Pourquoi a-t-on retenu comme critère décisif le nombre des mouvements aériens et non la pollution sonore effective, en tenant compte du fait que plus de 90 % de celle-ci est supportée par la population suisse ?

8. A-t-on inclus dans les négociations la question de l'équilibrage non discriminatoire des atteintes des deux côtés de la frontière, non seulement dans le domaine du transport aérien, mais aussi dans celui du trafic de transit des camions et des personnes et du transport ferroviaire de marchandises, pour disposer d'une vue d'ensemble ?

9. Le Conseil fédéral craint-il aussi que l'issue de ces négociations fasse école dans d'autres aéroports et soit contraire aux objectifs de la sécurité de la navigation aérienne européenne, qui visent un déroulement du trafic efficace et respectueux de l'environnement ?

10. Que compte faire le Conseil fédéral pour maintenir et consolider, dans l'intérêt de la Suisse, le statut de Zurich-Kloten en tant que plaque tournante intercontinentale du trafic aérien ?

11. Le Conseil fédéral est-il prêt à définir une politique nationale du transport aérien qui tienne dûment compte des problèmes des nuisances sonores, de la protection de l'environnement et de l'aménagement du territoire ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Les discussions relatives aux vols d'approche vers Zurich ont débuté dès les années septante, peu après la mise en service de la piste d'atterrissage principale actuelle. La réglementation germano-suisse adoptée en 1984 n'a pas résolu le problème. Quant aux négociations sur un accord international, elles ont commencé en 1998. La préoccupation majeure de la délégation suisse a été d'assurer le développement du hub, ce qui implique avant tout le droit d'assurer le contrôle de la sécurité aérienne. Dans l'esprit de nos représentants, l'Allemagne aurait dû continuer de supporter une partie des nuisances dues au développement de l'aéroport, dont la majeure partie aurait toutefois touché la Suisse. De leur côté, nos partenaires allemands ont tenu absolument à fixer un nombre limite de mouvements d'avions, très inférieur au niveau atteint en 1998, à étendre l'interdiction des vols de nuit et à restreindre les possibilités de vol en fin de semaine. Ils ont fait savoir qu'au cas où la Suisse refuserait l'accord, l'Allemagne ferait en sorte de limiter encore davantage l'utilisation de son espace aérien pour les vols d'approche et de décollage, voire de ne plus l'autoriser qu'en cas de nécessité technique.

Au début de 2001, les deux délégations ont déclaré avoir épuisé leur marge de négociation. Elles ont convenu que la ronde suivante devrait être menée à l'échelon ministériel.

En prévision de cette rencontre à l'échelon ministériel, le chef du DETEC a informé le Conseil fédéral, lui proposant le mandat de négociation ci-après :

- convaincre la partie allemande de ne pas prendre pour le moment de mesures contre le trafic d'approche ;

- présenter à l'Allemagne un projet de répartition équitable, entre les deux pays, des nuisances dues au trafic d'approche. Le projet comportera un plafonnement du nombre de vols au-dessus de l'Allemagne à un niveau nettement inférieur à ce qu'il est aujourd'hui ;

- si une solution négociée reste hors d'atteinte, proposer d'instaurer un tribunal arbitral chargé de clarifier la situation juridique pour les deux parties et de trouver au besoin une solution équitable ; les négociations au niveau technique seraient alors suspendues ;

- au besoin, offrir aussi des mesures immédiates, à savoir par exemple des allègements aux heures limites et le plafonnement provisoire du nombre de survols au niveau actuel ;

- si l'Allemagne n'accepte d'entrer en matière sur aucune des propositions de la Suisse et si elle n'est pas disposée à renoncer momentanément à prendre des mesures unilatérales, il conviendra d'examiner sans retard l'introduction d'une procédure d'élimination des différends au sens de la Convention du 7 décembre 1944 relative à l'aviation civile internationale (Convention de Chicago).

Nous appuyant sur ce document, nous avons pris la décision suivante :

"- Le Conseil fédéral prend acte de la note de discussion et de la démarche ultérieure qui y est préconisée.

- Le DETEC est chargé de poursuivre les travaux préliminaires en vue de conclure un accord au sens du chiffre 4 de la note ; il doit proposer formellement au Conseil fédéral, le moment venu, de lui confier le mandat de conclure l'accord ou d'introduire une procédure d'arbitrage."

2. Il n 'est pas juste de dire que le résultat des négociations est bien plus restrictif que la législation suisse et allemande sur l'environnement. Ni dans notre pays, ni en Allemagne, le droit de l'environnement ne répond à la question de savoir si le trafic d'approche d'un aéroport peut être amené à survoler une région donnée pour en ménager d'autres, ni dans quelle mesure il pourrait l'être. Si l'on veut se référer à des valeurs limites, qu'elles soient allemandes ou suisses, il faut relever que de nuit, précisément, de telles limites (au sens du droit suisse) sont dépassées sur le territoire allemand.

3. Nous avons bel et bien envisagé une telle éventualité. Pourtant, la Suisse peut-elle se réclamer de la Convention de Chicago et de l'Accord de même date relatif au transit des services aériens internationaux (Accord de transit ; RS 0.748.111.2) pour faire valoir un droit d'utiliser l'espace aérien du sud de l'Allemagne de la manière qui lui conviendra pour des vols d'approche et de décollage ? La réponse est pour le moins très douteuse. Trois des principaux instituts de droit aérien du monde (McGill à Montreal, Leiden, Cologne) sont d'avis que les deux accords susmentionnés ne couvrent pas les procédures d'approche et de décollage. Par contre, l'Accord de Chicago fournit de bonnes raisons pour autoriser l'Allemagne à régler librement en général, dans son espace aérien, les vols d'approche et de décollage, moyennant le respect de quelques principes.

Par ailleurs, n'oublions pas que le conseil de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI) a déjà été appelé deux fois à se prononcer sur des droits de transit sans parvenir à trancher. Il s'agissait des litiges opposant le Pakistan à l'Inde, le premier ayant refusé absolument son survol par des appareils de l'Inde, et une autre fois la Grande-Bretagne à l'Espagne, cette dernière ayant refusé l'atterrissage et le décollage sur l'aéroport de Gibraltar, qui auraient dû impérativement emprunter l'espace aérien espagnol. Bien qu'il se fût clairement agi de refus du transit, le Conseil n'a pas pris de décision. Dès lors, il est plus que douteux qu'il le fasse dans le cas présent, beaucoup plus complexe, où la Suisse dispose de solutions autres que l'approche au-dessus de l'Allemagne.

Enfin, il faut rappeler que même si la Suisse pouvait s'opposer avec succès à cet accord, rien n'empêcherait l'Allemagne d'assurer elle-même - pour des raisons qui lui seraient propres - le contrôle de la sécurité aérienne au-dessus de son territoire, ce qui entraînerait des inconvénients inacceptables pour l'aéroport de Zurich-Kloten.

Voilà pourquoi nous nous n'avons pas cru pouvoir obtenir devant le conseil de l'OACI une solution plus avantageuse pour l'aéroport que celle de l'accord tel qu'il a été négocié.

4. La Suisse ne peut pas exercer le contrôle de la sécurité aérienne dans l'espace allemand sans le consentement du grand voisin. Certes, le droit suisse ne contraint pas à passer un accord à cet effet, mais la partie adverse est parvenue à la conviction que le droit allemand, lui, exigeait un tel accord. Si, par ailleurs, l'Allemagne lie la question de la délégation du contrôle aérien à celle de la protection de l'environnement, cela ne va pas à l'encontre du droit international, de sorte que nous ne pouvons pas le refuser. Mais l'accord n'est pas sans consolider la position juridique de Skyguide, notamment en formulant le principe de la rétribution pour les prestations de cette entreprise.

5. Au plan juridique, la question est de savoir dans quelle mesure le droit international est applicable en l'occurrence. S'il apparaît qu'aucune disposition ne contraint l'Allemagne à adhérer aux vues de la Suisse, notre voisine peut décider librement jusqu'à quel point elle tolérera les vols d'approche dans son espace aérien, pourvu qu'elle respecte les exigences légales qui lui sont propres.

Il faut considérer principalement le droit de l'UE et la législation aéronautique internationale, éventuellement le droit international de l'environnement.

Pour ce qui est de la législation aéronautique internationale, on se reportera au chiffre 3.

Quant à l'applicabilité de la législation UE, elle donne lieu à des interprétations multiples également, de la part des experts. Le message sur l'accord en fournit un reflet. Il existe, certes, une assez large unanimité sur les aspects juridiques à prendre en considération. Mais les avis divergent avant tout sur la situation réelle (effets de la limitation du nombre de mouvements sur l'exploitation de l'aéroport), d'où des appréciations différentes. C'est là l'une des principales raisons pour lesquelles les rapports d'expertise commandités par Swissair et par l'aéroport n'ont que faiblement étayé la position de la délégation suisse. Par ailleurs, ces rapports ne sauraient répondre aux questions qui se poseraient si l'Allemagne exerçait elle-même le contrôle aérien.

Contrairement aux hypothèses fondant les expertises susmentionnées, nous admettons que l'accès à l'aéroport de Zurich-Kloten n'est pas limité. De même, l'accord ne modifie pas la capacité de cet aéroport. Il n'est donc pas question de discriminer une quelconque compagnie d'aviation. Il n'existe pas davantage de base juridique à l'affirmation selon laquelle l'aéroport de Zurich-Kloten serait prétérité par rapport à des aéroports allemands. Non seulement ceux-ci sont soumis eux-mêmes aux réglementations les plus diverses, mais encore le droit international ne connaît aucun impératif général d'égalité de traitement pour tous les sujets de droit, ni pour les aéroports. Il n'existe donc aucune obligation dans ce sens dont bénéficieraient les riverains des aéroports allemands et suisses.

La Suisse a, quant à elle, demandé à la Commission européenne d'examiner la compatibilité de l'accord avec l'Accord bilatéral sur le trafic aérien et donc avec le droit actuel de l'UE. La commission a déclaré vouloir procéder à un tel examen une fois les accords bilatéraux entrés en vigueur. Peu importerait, a-t-il été précisé au surplus, que l'examen porte sur un accord germano-suisse ou sur une ordonnance prise unilatéralement par l'Allemagne. Il apparaît donc que la signature de l'accord n'affaiblira pas la position juridique de la Suisse.

Il convient d'ajouter que les voies de recours s'offrant à la Suisse sont limitées. L'issue d'une procédure devant le Conseil de l'OACI, qui est un organe politique et non une autorité judiciaire, en serait vraisemblablement très incertaine. La même appréciation s'applique à la possibilité, pour l'aéroport ou pour une compagnie d'aviation concernée, d'entreprendre des démarches devant un tribunal allemand.

Une action en justice, quelle que soit l'instance consultée, durerait sans doute des années. Nul ne sait quel régime d'approche serait applicable dans l'intervalle, une insécurité de droit qui entraverait énormément la planification des opérations de vol. Au surplus, rien ne prouve qu'une telle procédure permettrait de résoudre les questions décisives et qu'elle ne laisserait pas malgré tout aux États le soin de parvenir à une réglementation.

6. Ni la limitation des heures où ont lieu des approches et des décollages au-dessus de l'Allemagne, ni celle du nombre de ces mouvements entrants n'entravent l'accès à l'aéroport de Zurich-Kloten ou sa compétitivité. Des compagnies aériennes ne souffrent pas davantage de discrimination. En négociant, la Suisse était déterminée à obtenir que l'accord n'empêche pas un seul vol au départ de l'aéroport de Zurich-Kloten ou vers cet aéroport.

Nous disposons aujourd'hui des premiers éléments d'un processus de coordination au sens du plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique (PSIA) en vue d'un possible système d'exploitation. Là encore, il apparaît que l'accord ne constitue pas une entrave. Plusieurs autres solutions sont envisageables. Certaines d'entre elles se caractérisent par des coûts moins élevés et un plus petit nombre de personnes exposées à des nuisances sonores dépassant les valeurs limites.

7. Pour ce qui est des nuisances sonores, il n'est pas facile de les chiffrer en %. Cependant, il est courant que l'on dise et écrive que l'Allemagne ne supporte que 5 à 10 % de ces nuisances. Si tel est réellement le cas, cela montre tout au plus que la ratification de l'accord ne vaudrait à notre pays qu'un modeste accroissement de la charge sonore. Mais nous l'avons dit, il existe des concepts d'exploitation compatibles avec l'accord qui pourraient se traduire par une sensible réduction du nombre des personnes touchées en Suisse.

Aucune disposition du droit des gens n'autorise la Suisse à exiger que les limitations du trafic aérien s'appuient exclusivement sur des valeurs limites de bruit. Dans les négociations avec l'Allemagne, nous avons néanmoins tenté de façon répétée de faire accepter une valeur limite sonore maximale en lieu et place de la limitation du nombre des mouvements.

L'Allemagne n'en a pas voulu, craignant que les Suisses ne tentent d'en tirer parti pour faire accepter le plus grand nombre possible de mouvements d'avions. Sa volonté était de répartir le trafic aérien de l'aéroport de Zurich-Kloten sur l'espace aérien des deux pays selon un système clair et dénombrable. C'est pourquoi elle a refusé d'entrer en matière sur d'autres critères que celui de la limitation du nombre de mouvements.

Enfin, il n'est pas exact que la limitation du bruit spécialement dans l'aire d'approche amène les constructeurs d'avions à produire des matériels moins bruyants. Dans cette phase, on perçoit surtout le bruit produit par la résistance de l'air, indispensable aux aéronefs profilés modernes pour freiner leur retour au sol. C'est pourquoi les efforts des constructeurs se concentrent presque exclusivement sur le décollage, où les moteurs fournissent une puissance élevée.

8. Les accords sectoriels entre la Suisse et la CE ont été passés dans des domaines où la Communauté européenne possède des compétences. Tel n'est pas le cas pour la réglementation des vols d'approche et de décollage au-dessus du territoire allemand, du moins aussi longtemps qu'il n'y a pas entrave à l'exercice des droits dont disposent la Suisse, les États-membres et leurs sujets de droit en vertu de l'Accord sur le trafic aérien et du droit communautaire applicable. Voilà pourquoi la question des approches et décollages de Zurich ne pouvait être l'objet des négociations bilatérales.

Au surplus, les accords sectoriels constituent un tout équilibré, que les partenaires de part et d'autre n'ont approuvé qu'à ce titre. Il n'est pas possible de reprendre la négociation de certains de leurs éléments sans remettre en cause l'ensemble.

9. Il n'y a pas lieu de craindre des conséquences pour d'autres aéroports suisses. Certes les procédures d'approche et de décollage utilisent l'espace aérien étranger dans les cas de Bâle, Genève, Lugano et Altenrhein, mais il n'existe guère d'autre solution que l'exploitation actuelle. La situation est différente en ce sens que les itinéraires d'approche et de décollage sont pratiquement dictés par des facteurs objectifs tels que la position des pistes et la topographie.

Mais si le problème des vols d'approche vers Zurich ne peut être mis en parallèle avec ce qui se passe ailleurs, c'est aussi parce que cette controverse sur l'utilisation de l'espace aérien de l'Allemagne du sud dure depuis plus de vingt ans.

Il n'est guère probable que l'issue de ces négociations fasse école. Il n'existe nulle part en Europe de situation comparable à celle de l'aéroport de Zurich-Kloten.

Le résultat obtenu ne va pas à l'encontre des efforts déployés en faveur de la sécurité aérienne européenne et pour un trafic efficace et respectueux de l'environnement. Nous l'avons dit plus haut, il existe des solutions autres que le concept d'exploitation actuel, qui sont tout aussi efficaces et écologiques.

10. Nous avons fixé dans la partie conceptuelle du PSIA , adopté le 18 octobre 2000, les objectifs assignés à l'aéroport de Zurich-Kloten. Il en ressort que cet aéroport doit pouvoir rester l'une des grandes plaques tournantes européennes du trafic aérien intercontinental. Cet objectif n'est nullement remis en cause.

11. La Confédération mène une politique des transports inscrite dans la durée. Le trafic aérien en fait partie intégrante. Les objectifs le concernant sont inscrits dans le PSIA et leur concrétisation se fait de manière coordonnée et conjointement avec toutes les parties concernées. Ainsi, les questions de gestion du bruit de l'aviation, de protection de l'environnement et d'aménagement du territoire sont d'ores et déjà de la compétence de la politique de la Confédération en matière de transport aérien.

Réponse du Conseil fédéral.