Wortlaut

L'application que l'on fait de la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d'argent dans le secteur financier (LBA) et le flou qui règne autour de son interprétation - comme l'a montré le cas du président du Conseil national - ont mis en lumière les graves problèmes que soulève l'application de cette loi. Cette situation appelle une réaction énergique du gouvernement et du Parlement. Le blanchiment d'argent n'est pas une peccadille. Le sérieux avec lequel on lutte contre ce genre d'opérations se mesure à la manière dont on applique la législation en la matière.

À cet égard, nous prions le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. L'application de la LBA soulève de graves problèmes. Le Conseil fédéral est-il vraiment décidé à lutter efficacement et de manière systématique contre le blanchiment d'argent ?

2. Quand va-t-il se résoudre à doter de nouveau l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent du personnel dont elle a besoin ? Est-il disposé à créer les 30 à 40 postes de spécialistes requis ?

3. Que pense-t-il du traitement réservé aux sociétés de domicile (sociétés boîtes aux lettres) installées sur les places financières des Caraïbes et sur les autres places financières offshore, sociétés qui sont dirigées exclusivement depuis la Suisse et qui exécutent des opérations financières exclusivement ou principalement en Suisse ? Faut-il soumettre ces sociétés à la LBA et à un organisme d'autorégulation pour éviter qu'elles ne contournent la loi ? Ou faut-il plutôt faire en sorte que ces sociétés boîtes aux lettres, qui sont des personnes morales, s'enregistrent elles-mêmes comme intermédiaires financiers ?

4. À combien sont estimés les coûts globaux que doivent assumer les douze organismes d'autorégulation ? Ne serait-il pas plus économique et plus efficace de soumettre le blanchiment d'argent à un contrôle étatique ?

5. Quelles sont les tâches et les fonctions du conseil consultatif de l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent ? Pendant combien de temps encore va-t-il fonctionner ? Que pense le Conseil fédéral du problème de collusion en rapport avec le président du conseil consultatif ?

6. Compte tenu des expériences récentes, le Conseil fédéral est-il favorable à un changement de système, à savoir au passage à un contrôle étatique du blanchiment d'argent, et est-il disposé à présenter au Parlement un projet de loi en la matière ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Depuis la transmission aux Chambres du message relatif à la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d'argent dans le secteur financier (LBA ; SR 955.0) en juin 1996, la position du Conseil fédéral à ce sujet demeure inchangée : il est fermement déterminé à lutter contre le fléau du blanchiment d'argent, et entend prendre toutes les dispositions permettant d'appliquer la LBA efficacement et de manière conséquente, dans le sens et l'esprit voulu par le législateur.

Le Conseil fédéral est conscient que la mise en oeuvre de cette loi à partir du 1er avril 2000 (fin de la période transitoire) s'est heurtée à diverses difficultés. Un certain nombre de mesures, pour l'heure encore insuffisantes, ont été prises dès le mois de novembre 2000. D'autres, qui vont dans le sens des recommandations formulées dans le rapport de la Commission de gestion du Conseil national (CdG-N) du 29 juin 2001 consacré aux problèmes d'exécution de la LBA, ont entre-temps été définies ou seront mises en oeuvre dans les meilleurs délais.

Le Conseil fédéral accorde à cet important dossier toute l'attention que celui-ci mérite.

2. Depuis la mise sur pied de l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent (Autorité de contrôle), soit le 1er février 1998, le nombre de postes alloués à cet organe a passé, par relèvements successifs, de 6 à 11,5. Créée initialement à l'échelon d'une section, l'Autorité de contrôle a été promue au rang de division avec effet au 1er janvier 2001.

Sur préavis du Département fédéral des finances (DFF), le Conseil fédéral a décidé de porter l'effectif de cette division à 25 postes, avec effet immédiat. Le financement de ces postes s'effectue, dans un premier temps, par la priorité accordée à ceux-ci au sein des ressources en personnel du DFF. Le DFF mettra tout en oeuvre afin que ces postes soient pourvus le plus rapidement possible. On ne saurait cependant ignorer que, dans le domaine considéré (réviseurs, spécialistes des marchés financiers, juristes expérimentés), le marché de l'emploi est asséché et que, sur le plan des conditions d'engagement, la Confédération a de la peine à se mettre au diapason de l'économie privée.

Une augmentation ultérieure du nombre de postes alloués demeure réservée. L'évolution de la situation et l'ampleur du mandat légal seront déterminants.

3. La LBA ne se prononce pas sur son domaine spatial d'application. Cette loi ne contient pas non plus de dispositions relatives à une éventuelle applicabilité à des sociétés dont le siège se trouve à l'étranger. Théoriquement, le principe de territorialité vaut ici comme dans le droit administratif en général, et la LBA n'est pas applicable aux sociétés ayant leur siège à l'étranger. La LBA s'applique, en revanche, aux opérations exécutées en Suisse ou à partir de la Suisse. Cependant, lorsque de telles opérations sont imputables à une société dont le siège est à l'étranger, la théorie de l'incorporation ancrée dans la loi fédérale sur le droit international privé exclut l'assujettissement direct de la société étrangère.

Il est toutefois possible de soumettre à la LBA des succursales en Suisse de sociétés offshore (sociétés de domicile ou sociétés boîtes aux lettres), pour autant que ces succursales exercent en Suisse une activité d'intermédiation financière. Cette possibilité concerne principalement des succursales de fait, car les sociétés offshore n'établissent généralement pas de façon formelle des succursales en Suisse. Le cas de succursale de fait peut, par exemple, se présenter si la société offshore emploie du personnel en Suisse ou si des organes de cette société exercent certaines activités en Suisse ou à partir de la Suisse. Ce cas est exclu lorsque la société offshore charge uniquement un intermédiaire financier en Suisse - affilié à un organisme d'autorégulation (OAR) ou possédant une autorisation de l'organe de contrôle - d'exécuter un certain nombre (restreint) d'opérations en Suisse ou à partir de la Suisse, et que cette société n'emploie en Suisse aucun membre de son personnel et n'exerce en Suisse aucune activité quelconque d'intermédiaire financier.

Garantie est ainsi donnée qu'il sera dûment satisfait à l'esprit et au but de la LBA. Une telle société est placée sous la responsabilté de l'intermédiaire financier concerné. Celui-ci répond de l'observation des obligations de diligence et doit, par exemple, procéder à l'identification de l'ayant droit économique d'une telle société. La densité de l'information est dès lors équivalente à celle que l'on obtiendrait si la société se soumettait de manière indépendante à l'Autorité de contrôle.

4. Il n'est pour l'instant pas possible de définir avec certitude un ordre de grandeur quant aux coûts globaux que doivent assumer les douze OAR. Comparer entre eux les coûts incombant aux différents OAR pose également de sérieuses difficultés. Chaque OAR a, par exemple, sa propre conception de la formation et de la supervision des intermédiaires financiers (coûts que ces derniers supportent finalement eux-mêmes). D'ici à la fin de l'année, le DFF s'efforcera de procéder à une estimation fiable de ces coûts globaux.

Le système de l'autorégulation n'a pas été choisi pour des questions de coûts. L'autorégulation présente en revanche des avantages qu'une surveillance étatique ne saurait offrir. L'un de ses principaux atouts réside dans la mobilisation de forces du secteur privé. Les spécialistes représentés au sein des OAR connaissent en effet les risques spécifiques au domaine du blanchiment d'argent et peuvent concrétiser au mieux les obligations de diligence selon la LBA. La souplesse du système constitue un autre avantage. Plus que la législation, les règlements peuvent en effet être adaptés rapidement aux changements de pratique dans le domaine du blanchiment et aux connaissances les plus récentes en la matière. En outre, les milieux concernés acceptent généralement mieux des mesures imposées dans le cadre de l'autorégulation que des règles dictées par l'État, d'où une plus grande efficacité. Pour que le système de l'autorégulation fonctionne et porte ses fruits, il est cependant indispensable que les OAR disposent en particulier d'une structure organisationnelle de haut niveau et qu'ils fassent preuve d'un engagement à part entière dans l'accomplissement des tâches qui leur sont attribuées. À notre avis, ces conditions sont encore susceptibles d'amélioration. La définition de lignes directrices communes à tous les OAR constitue à cet égard un pas dans la bonne direction.

5. Conformément à la décision du directeur de l'Administration fédérale des finances (AFF) du 29 janvier 2001 concernant l'institution du conseil consultatif, ce dernier n'a envers l'AFF qu'un mandat de conseil. Il traite les questions de principe et de stratégie lors de l'application de la LBA, sans se prononcer sur des cas concrets ou des aspects opérationnels de l'activité de l'Autorité de contrôle. Le conseil consultatif n'a aucun droit de donner des instructions à l'Autorité de contrôle. Ces principes étant clairement définis, le Conseil fédéral n'estime pas qu'il puisse y avoir un problème de collusion en rapport avec le président du conseil consultatif (ou tout autre membre du conseil consultatif).

La fonction du conseil consultatif est prévue pour une durée indéterminée.

6. Le groupe socialiste a déjà critiqué le principe de l'autorégulation à l'occasion de son interpellation 00.3626 du 28 novembre 2000. Dans sa réponse, le Conseil fédéral a précisé que "moins d'une année après l'échéance du délai transitoire d'adaptation prévue par la LBA, il serait prématuré de remettre en cause ce principe (de l'autorégulation) de manière fondamentale". À notre avis, cette remarque reste pertinente. Ce n'est que dans un ou deux ans au plus tôt que l'on pourra définitivement juger si, dans le domaine du blanchiment d'argent, l'autorégulation a fait ses preuves ou non. Dans son rapport du 29 juin 2001, la CdG-N recommande, par ailleurs, aussi de ne pas renoncer hâtivement au système d'autorégulation tel qu'il a été choisi.

Réponse du Conseil fédéral.