Lutte contre le blanchiment d'argent | Lexipedia

01.3309 · Motion · 2001-06-18

Département des finances

Liquidé

Wortlaut

1. Le Conseil fédéral est invité à soumettre à l'Assemblée fédérale un projet de loi modifiant la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d'argent dans le secteur financier (LBA), dans le but de :

1.1 modifier l'article 17 LBA, afin que l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent (Autorité de contrôle) ne soit plus rattachée à l'Administration fédérale des finances, mais soit instituée en une institution totalement indépendante, à l'instar de la Commission fédérale des banques, qui n'a pas à soumettre ses décisions à la ratification de l'administration fédérale et dont les organes responsables sont désignés par le Conseil fédéral ;

1.2 prévoir que les décisions de l'Autorité de contrôle soient sujettes à recours devant le Tribunal fédéral pour garantir son indépendance ;

1.3 charger l'Autorité de contrôle de présenter un rapport annuel de ses activités à l'Assemblée fédérale ;

1.4 prévoir que les membres du Conseil de surveillance de l'Autorité de contrôle soient complètement indépendants des milieux financiers et économiques et soient élus par l'Assemblée fédérale ;

1.5 réadapter le montant ridicule des amendes prévues par la loi.

2. Il est invité à mettre à disposition de l'Autorité de contrôle les moyens financiers lui permettant de porter immédiatement ses effectifs à 30 postes au moins.

3. Il est invité à présenter à bref délai un rapport à l'Assemblée fédérale indiquant :

3.1 le nombre de collaborateurs qui ont quitté l'Autorité de contrôle depuis sa création ;

3.2 le nombre de dossiers traités par l'Autorité de contrôle depuis sa création ;

3.3 le nombre de dossiers qui restent à contrôler ;

3.4 le nombre d'infractions découvertes avec l'indication des montants d'argent non déclarés ;

3.5 le nombre d'infractions qui ont été sanctionnées et le montant des amendes notifiées ou les mesures prises à l'égard des auteurs des infractions.

Begründung

Le Conseil fédéral, malgré les très graves cas de blanchiment provenant de crimes découverts en Suisse (dont le recel de fonds de l'ancien président délinquant du Nigeria, feu Sani Abacha), a déclaré à plusieurs reprises sa volonté de combattre le recel d'argent provenant du crime dans les établissements financiers suisses et a affirmé que la LBA était exemplaire.

Hélas, entre ces belles professions de foi et la réalité, force est de constater qu'il y a un écart qui devient aussi important que le Grand Canyon !

Avec le départ soudain, mais prévisible, de M. Niklaus Huber, chef de l'Autorité de contrôle, qui s'était fixé comme objectif d'appliquer correctement la LBA, le Conseil fédéral a perdu toute crédibilité dans ce domaine extrêmement sensible vis-à-vis des autres États européens qui sont particulièrement attentifs, dans le cadre des négociations bilatérales de la Suisse avec l'Union européenne, à l'égard de notre comportement dans le domaine de la chasse aux dépôts d'argent mal acquis placé dans les établissements financiers suisses. Le chef de l'Autorité de contrôle a, de toute évidence, été bloqué dans son travail par le manque d'effectifs, d'une part, et par les entraves du directeur de l'Administration fédérale des finances et M. Peter Nobel, proche des milieux économiques, président du conseil consultatif mis en place par ce dernier, d'autre part. Un des objets litigieux, le contrôle du secteur parabancaire, est essentiel pour la bonne application de la LBA, vu le risque que les dépôts illégaux s'orientent vers ce secteur, en lieu et place des banques qui sont soumises à une surveillance plus stricte, comme on vient de l'apprendre tout récemment dans une nouvelle affaire de blanchiment (affaire Sirven), quoiqu'une grande banque soit de nouveau impliquée dans cette affaire. Devant la gravité de la situation, des carences évidentes en matière de contrôle du blanchiment d'argent dans notre pays et des sanctions dérisoires prises à l'encontre des auteurs d'infractions à la LBA, il devient urgent que le Conseil fédéral, d'une part, présente un rapport circonstancié sur les activités de l'Autorité de contrôle depuis sa création et, d'autre part, modifie la LBA afin que :

- cette autorité soit dotée de moyens financiers permettant de porter ses effectifs à 30 postes au moins pour effectuer correctement son travail ;

- le Conseil de surveillance soit formé de personnes indépendantes des milieux économiques et financiers et qui soient élues par l'Assemblée fédérale ;

- l'Autorité de contrôle présente une fois par année un rapport de ses activités à l'Assemblée fédérale ;

- les amendes dérisoires prévues par la LBA soient remplacées par de véritables sanctions qui soient de nature à prévenir les infractions.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer en postulat les chiffres 1.1 à 1.4 (statut de l'Autorité de contrôle) et le chiffre 2 (augmentation de personnel) de la motion, et de rejeter le chiffre 1.5 (augmentation du montant des amendes) et le chiffre 3 (rapport à l'Assemblée fédérale) de la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral est conscient des problèmes d'application qu'implique la mise en oeuvre de la loi fédérale concernant la lutte contre le blanchiment d'argent dans le secteur financier (LBA ; RS 955.0). Il attache une grande importance à la suppression des lacunes que relève également le rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 29 juin 2001 et mettra tout en oeuvre pour assurer aussi rapidement que possible une application de la loi conforme aux règles.

Il rejette cependant formellement les jugements a priori et les suppositions émis dans le développement de la motion à l'endroit de certaines personnes (directeur le l'Administration fédérale des finances, président du conseil consultatif). Dans le secteur non bancaire précisément, la LBA fait oeuvre de pionnier par rapport aux législations des autres pays du globe, ce qui explique en grande partie les difficultés de départ. Celles-ci doivent toutefois inciter les organes responsables à atteindre le plus rapidement possible, dans le secteur non bancaire, un standard de diligence en matière de lutte contre le blanchiment d'argent comparable à celui que connaît le secteur financier traditionnel.

1.1-1.4 L'indépendance administrative de l'Autorité de contrôle en matière de lutte contre le blanchiment d'argent (Autorité de contrôle) est envisageable à moyen terme, mais doit au préalable faire l'objet d'un examen approfondi. En novembre 2000, le groupe d'experts "Surveillance des marchés financiers" a publié son rapport sur la réglementation et la surveillance des marchés financiers en Suisse (rapport Zufferey). Ce rapport recommande notamment de créer une autorité de surveillance des marchés financiers intégrée, qui reprenne les tâches confiées aujourd'hui à la Commission fédérale des banques et à l'Office fédéral des assurances privées. Dans le cadre des travaux juridiques consécutifs au rapport Zufferey, il s'agira d'examiner s'il convient aussi d'inclure l'Autorité de contrôle au sein de l'autorité de surveillance intégrée. Pour l'heure, la question du statut de l'autorité de surveillance intégrée reste ouverte (notamment en ce qui concerne l'organe chargé de nommer l'autorité suprême, l'obligation de rendre compte et les voies de recours).

1.5 Quiconque enfreint les articles 36 à 38 LBA sera puni d'une amende d'un montant de 50 000 francs au plus, voire de 200 000 francs au plus suivant les cas. Cette quotité de la peine est appropriée. Elle correspond aux amendes prévues par la loi sur les bourses et la loi fédérale sur les fonds de placement. A noter, en outre, qu'une condamnation en vertu des articles 36ss. LBA n'exclut pas une condamnation supplémentaire pour infraction à l'article 305bis du Code pénal suisse (Blanchiment d'argent).

2. Depuis la mise sur pied de l'Autorité de contrôle, soit le 1er février 1998, le nombre de postes alloués à cet organe a passé, par relèvements successifs, de 6 à 11,5. Créée initialement à l'échelon d'une section, l'Autorité de contrôle a été promue au rang de division avec effet au 1er janvier 2001.

Sur préavis du Département fédéral des finances (DFF), le Conseil fédéral a décidé de porter l'effectif de cette division à 25 postes, avec effet immédiat. Le financement de ces postes s'effectue, dans un premier temps, par traitement prioritaire des ressources en personnel au sein du DFF. Le DFF mettra tout en oeuvre afin que ces postes soient pourvus le plus rapidement possible. On ne saurait cependant ignorer que, dans le domaine considéré (réviseurs, spécialistes des marchés financiers, juristes expérimentés), le marché de l'emploi est asséché et que, sur le plan des conditions d'engagement, la Confédération a de la peine à se mettre au diapason de l'économie privée.

Une augmentation ultérieure du nombre de postes alloués demeure réservée. L'évolution de la situation et l'ampleur du mandat légal seront déterminants.

3. Le Conseil fédéral est d'avis qu'un tel rapport à l'adresse de l'Assemblée fédérale n'est pas nécessaire, dans la mesure où :

- chacune des questions soulevées par l'auteur de la motion trouve ci-dessous une réponse circonstanciée ;

- le Conseil fédéral prendra, avant la fin de l'année encore, position sur le rapport de la Commission de gestion du Conseil national du 29 juin 2001, consacré aux problèmes d'exécution de la LBA ;

- l'Autorité de contrôle, dès l'année 2002, rendra compte de sa gestion dans le cadre de rapports annuels d'activités.

Les réponses du Conseil fédéral aux questions posées par l'auteur de la motion sont les suivantes :

3.1 Depuis la création de l'Autorité de contrôle le 1er février 1998, 13 collaborateurs ou collaboratrices ont quitté ce service après une durée d'engagement moyenne de dix mois (état au 31 août 2001). Ce taux de fluctuation élevé est l'une des principales causes des problèmes d'exécution qui ont surgi dans le domaine de l'Autorité de contrôle. Pour le DFF, la suppression de ce point faible constitue une priorité majeure. La nouvelle composition et, par là même, le renforcement de la direction, une nouvelle organisation axée sur les processus essentiels ainsi qu'une dotation en personnel suffisante, notamment, doivent permettre d'offrir aux collaborateurs et collaboratrices un environnement de travail stable et sûr.

3.2/3.3 Si l'on se réfère à la LBA (art. 17-22, en particulier art. 18), les tâches de l'Autorité de contrôle sont larges et de nature diverse. Durant les deux premières années après l'entrée en vigueur de la LBA (soit jusqu'au 31 mars 2000), l'Autorité de contrôle a principalement mis l'accent sur les procédures de reconnaissance des organismes d'autorégulation (13 dossiers ont alors été traités à ce titre).

En ce qui concerne, les chiffres 3.2 et 3.3, l'auteur de la motion se réfère sans doute aux demandes d'autorisation que les intermédiaires financiers ont présentées conformément aux dispositions de l'art. 14, al. 1er, LBA. Quand bien même l'enregistrement, la gestion et le contrôle de ces dossiers ont généré une charge de travail de plus en plus importante au sein de l'Autorité de contrôle à partir de l'automne 1999, aucun dossier n'a pu faire l'objet d'une décision formelle jusqu'au 31 juillet 2001. À la même date, 586 dossiers d'intermédiaires financiers souhaitant s'affilier directement à l'Autorité de contrôle étaient encore en suspens ; parmi ces derniers, 158 ont soumis parallèlement une demande d'affiliation à l'un ou l'autre des douze organismes d'autorégulation. Par ailleurs, à partir du printemps 2000, 195 requêtes transmises à l'Autorité de contrôle ont été retirées du fait d'une affiliation du requérant survenue entre-temps auprès d'un organisme d'autorégulation.

Les organes responsables du DFF accordent une grande importance au traitement des demandes et, par conséquent, à la réduction du monceau de dossiers en suspens. Ainsi que le prévoit le train de mesures adopté en novembre 2000, une task force spéciale (opérationnelle depuis le 1er mai 2001) a été instaurée. Celle-ci traite les dossiers sous la direction et la surveillance de l'Autorité de contrôle. Selon la planification, elle devrait terminer ses travaux au milieu de l'année 2002.

3.4 Conformément à l'art. 29, al. 2, LBA, les autorités cantonales de poursuite pénale sont tenues d'annoncer au Bureau de communication en matière de blanchiment d'argent (Money Laundering Reporting Office Switzerland, MROS) toutes les procédures pendantes en rapport avec les articles 260ter chiffre 1 (Organisation criminelle), 305bis (Blanchiment d'argent) et 305ter (Défaut de vigilance en matière d'opérations financières et droit de communication) du Code pénal, de même que tous les jugements et toutes les décisions de non-lieu liés à ces procédures. Dans ce contexte, le MROS a enregistré, durant la période du 1er avril 1998 au 31 décembre 2000, le nombre de cas indiqué ci-dessous. Deux statistiques ont été établies à cet égard, soit :

a. La statistique concernant les communications en cas de soupçon, au sens de l'article 9 en relation avec l'art. 23, al. 4, LBA, transmises par le MROS aux autorités de poursuite pénale. Cette statistique fait état de :

- 10 suspensions de la procédure ;

- 20 non-entrées en matière ;

- 66 non-lieux ;

- 411 affaires en cours d'instruction ;

- 0 jugement.

b. La statistique concernant les cas traités directement par les autorités de poursuite pénale (aucune communication au sens de l'art. 9 LBA n'ayant été préalablement adressée au MROS). Cette statistique fait état de :

- 7 suspensions de la procédure ;

- 8 non-entrées en matière ;

- 77 non-lieux ;

- 255 jugements, dont : 42 libérations et 213 condamnations.

Ainsi qu'il ressort de ces statistiques, le nombre de cas encore en suspens est relativement élevé. Cette situation est peut-être révélatrice de la longue durée d'une procédure d'enquête en matière de blanchiment d'argent (notamment en cas d'entraide judiciaire internationale). On présume, par ailleurs, que toutes les communications au sens de l'art. 29, al. 2, LBA n'ont pas encore été adressées au MROS.

De plus amples indications quant aux communications parvenues au MROS figurent dans les rapports d'activités 1 à 3 du MROS.

3.5 Il convient de distinguer clairement entre les compétences en matière de poursuite pénale qui ressortissent aux cantons et celles qui appartiennent au DFF. La poursuite des actes punissables, aux termes des articles 305bis (Blanchiment d'argent) et 305ter alinéa 1er (Défaut de vigilance en matière d'opérations financières) du Code pénal, incombe aux autorités de poursuite pénale cantonales. Le DFF est, en revanche, chargé de poursuivre les infractions contre les articles 36 (Exercice d'une activité sans autorisation), 37 (Violation de l'obligation de communiquer) et 38 (Insoumission à une décision) LBA. Le DFF a reçu 28 plaintes pénales pour infraction à la LBA. Trois cas présentant peu de gravité du point de vue pénal ont été sanctionnés par des amendes. Le montant de celles-ci s'est élevé respectivement à 100, 500 et 1000 francs. Ces trois cas ne portaient nullement sur le délit de blanchiment d'argent, mais concernaient l'absence ou le dépôt tardif de la demande d'autorisation d'exercer au sens de l'article 36 LBA. Quatre enquêtes pénales sont encore en cours. Dans onze cas, la procédure a été provisoirement suspendue. Dans ces cas, la question de savoir si les personnes ou les entreprises dénoncées sont effectivement soumises à la LBA est sujette à controverse. Dix cas ont été clos sans condamnation.