Wortlaut

Quiconque veut se faire une idée de la politique des droits de l'homme que mène la Suisse et des traités internationaux qu'elle a signés, va se trouver confronté à un système de compétences compliqué et peu transparent au sein de l'administration fédérale. L'Office fédéral de la justice est, par exemple, compétent pour toutes les questions relatives aux droits de l'homme qui touchent le Conseil de l'Europe ou pour l'application des obligations découlant du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, d'une part, et de la Convention contre la torture, d'autre part, alors que le Secrétariat d'État à l'économie est compétent pour toutes les questions ayant trait au Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, sans parler du fait que l'application de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination à l'égard des femmes est du ressort du Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes. La Direction du droit international public est, pour sa part, chargée de la mise en oeuvre de la Convention sur l'élimination de toutes les formes de discrimination raciale et de la Convention relative aux droits de l'enfant. Enfin, le Département fédéral de justice et police et le Département fédéral des affaires étrangères se partagent la responsabilité de la gestion des activités ayant trait au Conseil de l'Europe.

Cette dispersion des responsabilités est incompréhensible quand on sait que la Suisse accorde une très grande importance à la politique des droits de l'homme. Cette situation, qui nécessite un immense travail de coordination, aboutit à des doubles emplois, ce qui est particulièrement préjudiciable s'agissant des rapports périodiques que les États doivent rédiger, car les différents rapports ont trop peu de corrélations entre eux, et ils ne font guère état des groupes de problèmes similaires dans d'autres traités.

À cet égard, je pose les questions suivantes au Conseil fédéral :

1. Quelles sont les raisons objectives qui expliquent cette dispersion des compétences ?

2. Pourquoi n'a-t-on pas créé, jusqu'à présent, un service centralisé - spécialisé et doté du personnel nécessaire - qui aurait pour tâche de traiter toutes les questions liées aux droits de l'homme ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Comme l'indique le rapport du Conseil fédéral du 16 février 2000 sur la politique suisse des droits de l'homme, le DFAE est compétent de manière générale pour la politique des droits de l'homme sur le plan international et met en oeuvre les instruments qui relèvent de sa responsabilité. Au sein du DFAE, la formulation, la mise en oeuvre et la coordination de la politique en faveur des droits de l'homme incombent à la Division politique IV, Section de la politique des droits de l'homme, qui opère en étroite consultation avec la Direction du droit international public (DDIP), Section des droits de l'homme et du droit humanitaire, et la DDC, en particulier sa nouvelle section Gouvernance. La coordination interdépartementale est assurée entre le DFAE et les offices intéressés des autres départements (tout particulièrement le SECO, l'OFJ, l'ODR, l'OFE, l'OFP, l'OFC, le Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes et le secrétariat général du DDPS), ceux-ci assumant la responsabilité principale des dossiers relevant spécifiquement de leur compétence.

La répartition des tâches et des responsabilités en matière de droits de l'homme au sein de l'administration fédérale répond aux critères objectifs et raisonnables suivants :

1.1 Si l'activité requise relève essentiellement de la politique étrangère (politique internationale des droits de l'homme, développement du droit international, coopération au développement), la responsabilité principale du dossier revient, en principe, au DFAE en vertu de l'ordonnance sur l'organisation du DFAE (172.211.1). Si l'activité requise relève principalement de la mise en oeuvre des obligations internationalement contractées dans l'ordre juridique, politique, économique et social suisse, la responsabilité principale (Federführung) du dossier incombe aux autres départements, en fonction de leurs connaissances, relations formelles ou contacts. Ainsi, par exemple, la coordination de la délégation suisse à la réunion de suivi de la Conférence mondiale sur les femmes (Pékin+5 en 2000) a été confiée au Bureau fédéral de l'égalité entre femmes et hommes du DFI. La défense de la Suisse devant la Cour européenne des droits de l'homme, le Comité des droits de l'homme de l'ONU et le Comité de l'ONU contre la torture est, quant à elle, du ressort de l'Office fédéral de la justice. En ce qui concerne les activités menées au sein du Conseil de l'Europe, la liste des nombreux services compétents figure dans le rapport que le Conseil fédéral présente annuellement aux Chambres.

1.2 La responsabilité principale d'un dossier est confiée à l'office compétent en raison de la matière. Il en découle, par exemple, que l'OFJ, en tant qu'autorité fédérale de surveillance de l'application des peines et mesures, coordonne les visites dans les lieux de détention suisses du Comité européen pour la prévention de la torture, ainsi que la rédaction des rapports au Comité de l'ONU contre la torture. Pour les mêmes raisons, la responsabilité principale pour la négociation auprès de l'OIT, la présentation de messages et rapports ainsi que la mise en oeuvre des conventions internationales dans le domaine des normes de travail revient au SECO.

C'est sur la base de ces critères qu'ont été attribuées les compétences en matière de rédaction et de présentation des rapports suisses aux comités internationaux chargés de vérifier la mise en oeuvre des conventions internationales par les États parties. L'office compétent a été désigné par le Conseil fédéral dans ses messages en vue de la ratification des conventions internationales. Ainsi, le SECO et la DDIP ont été chargés des rapports au Comité des droits économiques, sociaux et culturels de l'ONU, l'OFJ et la DDIP des rapports au Comité des droits de l'homme de l'ONU et au Comité de l'ONU contre la discrimination raciale ; le Bureau de l'égalité entre femmes et hommes des rapports au Comité pour l'élimination de toute discrimination à l'égard des femmes et la DDIP des rapports au Comité des droits de l'enfant. Le caractère de plus en plus technique des questions soulevées devant les organes internationaux de contrôle et leurs répercussions de plus en plus nombreuses sur l'ordre juridique interne justifie pleinement cette répartition des tâches et des responsabilités.

2. Le Conseil fédéral est de l'avis que la création d'un service centralisé pour les droits de l'homme ne garantirait pas nécessairement une meilleure coordination et utilisation des compétences. Une telle institution - non enracinée dans les services compétents à raison de la matière - ne favoriserait pas l'ancrage intérieur de notre politique extérieure en matière de droits de l'homme. Une perte de connaissance technique et de contacts tant au niveau national qu'international serait une conséquence négative d'une telle centralisation. Aux yeux du Conseil fédéral, il est essentiel que les travaux de l'administration fédérale, plus particulièrement les projets législatifs, s'inscrivent dans le cadre des exigences posées par les instruments internationaux de protection des droits de l'homme.

Le Conseil fédéral est convaincu que la cohérence et la coordination peuvent être assurées au sein du système actuel. Elles le sont par le biais :

2.1 de la Division politique IV, Section de la politique des droits de l'homme du DFAE, lequel joue déjà le rôle d'un service central en coordonnant la politique extérieure suisse des droits de l'homme ;

2.2 du groupe "Politique internationale des droits de l'homme" (Kerngruppe Internationale Menschenrechtspolitik, KIM) sous la direction de la Direction politique IV, qui réunit des représentants de la DDIP, de la DDC, du DFJP, du SECO et du DFI. Le groupe, institué en automne 2000, a une fonction consultative. Son mandat est de favoriser une cohérence et une coordination accrues des services de l'administration prioritairement impliqués dans la définition et la mise en oeuvre de la politique suisse des droits de l'homme aussi bien sur le plan international que sur le plan interne ;

2.3 d'autres instances de coordination thématiques (p. ex. réseau Gouvernance dirigée par la DDC, groupe de travail informel sur les "gender issues" dans la politique extérieure), ainsi que des consultations formelles ou informelles.

En ce qui concerne le manque de corrélations entre les différents rapports nationaux relevé à juste titre par l'auteur de l'interpellation, il convient de mentionner que les États disposent de peu de marge de manoeuvre pour décider de la forme et du contenu d'un rapport. En effet, leur rédaction est guidée par des instructions élaborées par chacun des comités internationaux en charge de les examiner. C'est pour faire face à ce problème que le groupe "Politique internationale des droits de l'homme" a mis la question de la rationalisation de la rédaction des rapports dans les priorités de son ordre du jour.

Le Conseil fédéral est conscient de la nécessité d'assurer une meilleure diffusion de l'information également en dehors de l'administration. Outre, par exemple, la collaboration déjà instaurée avec la société civile (contacts réguliers avec la société civile et rencontres régulières entre le chef du DFAE et un groupe d'ONG), le Conseil fédéral a élu en 2001 les membres (représentants de l'administration, des syndicats et des employeurs) de la nouvelle Commission fédérale tripartite pour les affaires de l'OIT, qui conseille le Conseil fédéral dans le domaine de la mise en oeuvre et de la promotion des normes fondamentales de l'OIT, et qui renforce la connaissance des partenaires sociaux de cette organisation. Des améliorations sont, en plus, en cours afin de faciliter au citoyen l'accès à la connaissance de la politique suisse des droits de l'homme. Ainsi, à l'automne 2001, les rapports suisses soumis aux comités internationaux de contrôle figureront sur le site du DFAE (www.eda.admin.ch, rubrique "Rapports et messages"); les principaux instruments internationaux et rapports aux comités internationaux de contrôle qui relèvent de la compétence de l'OFJ figurent sur le site de cet office (www.ofj.admin.ch) depuis 1999 déjà. La rédaction du rapport de suivi sur la politique suisse des droits de l'homme (suivi du rapport du 16 février 2000), en réponse à une motion de la Commission de politique extérieure du Conseil national, sera aussi l'occasion de faire encore mieux connaître le contenu de la politique suisse des droits de l'homme.

Réponse du Conseil fédéral.