Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Nelle risposte alla mozione Fankhauser del 9 dicembre 1997 (97.3577; Amnistia per persone senza documenti), all'interpellanza Hubmann del 23 giugno 2000 (00.3370; Sanatoria per le persone sprovviste di documenti) e alla mozione Zisyadis del 22 marzo 2001 (01.3149; Permesso di dimora in Svizzera per stranieri privi di documenti), il Consiglio federale ha esposto in modo circostanziato la sua posizione nei confronti delle persone prive di documenti. In particolare ha fatto notare che già oggi il diritto vigente può offrire soluzioni nei casi di rigore motivati. Rispetto a quella di altri Paesi europei, la politica svizzera in materia di asilo e stranieri tiene conto in ampia misura degli aspetti umanitari. A titolo di esempio, tra gennaio 1999 e fine agosto 2001, sono stati rilasciati, per ragioni umanitarie, 10'449 permessi di dimora nonostante le persone in questione non adempissero le condizioni ordinarie d'ammissione. Nel suo parere in occasione dell'ora delle domande del 1° ottobre 2001, il Consiglio federale ha confermato la sua posizione nei confronti delle persone prive di documenti.

In occasione della Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia (CDCGP), tenutasi dall'8 al 9 novembre 2001, i rappresentanti dei Governi cantonali si sono pronunciati all'unanimità contro un'amnistia generale e contro l'istituzione di un contingentamento speciale per gli stranieri che risiedono clandestinamente in Svizzera. Hanno inoltre respinto sia la proposta di una moratoria all'esecuzione dei rinvii sia la proposta di una "tavola rotonda".

Secondo la presente mozione, il Consiglio federale dovrebbe definire in un'ordinanza i criteri per il rilascio di un permesso di dimora nei casi di rigore personale grave ai sensi dell'articolo 13 lettera f dell'ordinanza che limita l'effettivo degli stranieri (OLS). In materia di rilascio di permessi per motivi umanitari, esiste già un'ampia pratica pluriennale dell'Ufficio federale degli stranieri. Inoltre, il Tribunale federale ha precisato il concetto di caso di rigore personale grave in numerose decisioni. Secondo la mozionante, il concetto di caso di rigore sarebbe nuovamente interpretato come limitato nel tempo. Ciò creerebbe una grande incertezza del diritto. Nell'ambito della parità di trattamento, anche le persone la cui presenza è legale dovrebbero poter invocare il nuovo caso di rigore temporaneo (ad es. richiedenti l'asilo, studenti e altre persone con un permesso temporaneo). Tuttavia, nell'interesse della certezza del diritto e dell'uguaglianza di trattamento, il concetto del caso di rigore personale grave deve essere interpretato sempre allo stesso modo.

Inoltre non sarebbe eseguibile, perché una determinata situazione verrebbe considerata un caso di rigore durante un periodo definito, mentre non lo sarebbe più una volta trascorso detto periodo. Il fatto di applicare anche una volta sola una regola più magnanime fa automaticamente nascere l'aspettativa che tale regola possa essere di nuovo applicata anche in futuro.

Per giudicare i singoli casi sono determinanti i seguenti criteri: la durata del soggiorno, l'integrazione sociale e professionale, la situazione familiare e lo stato di salute nonché le circostanze all'origine del soggiorno illegale. Se la persona in questione è stata oggetto di provvedimenti penali gravi, le autorità cantonali negano il rilascio di un permesso di dimora. In tal modo, già al momento attuale, i criteri proposti dalla mozionante sono presi in considerazione nella valutazione di un caso di rigore. Gli uffici federali competenti (Ufficio federale degli stranieri e Ufficio federale dei rifugiati) hanno esposto questa prassi in una circolare che è stata sottoposta, per il parere, ai Governi cantonali. L'obiettivo della circolare è di creare trasparenza sia per le autorità cantonali sia per le persone interessate. In occasione della citata Conferenza dei direttori cantonali di giustizia e polizia tale modo di procedere fu chiaramente approvato.

Va ribadito che la valutazione approfondita di tutte le circostanze del singolo caso rimane prioritaria. In proposito il Tribunale federale osserva, a giusto titolo, che una valutazione schematica delle domande non è realizzabile e che occorre procedere a un esame individuale dei casi.

Inoltre si stanno esaminando le modalità di uno studio scientifico che permetta di meglio conoscere la situazione e il numero degli stranieri che soggiornano clandestinamente in Svizzera.

La mozionante propone di formulare la disposizione dell'ordinanza in modo che le richieste vadano presentate entro un anno dall'entrata in vigore della nuova ordinanza. Di fatto, ciò si avvicina a un'amnistia, dato che in tal modo i presupposti per il riconoscimento di un caso di rigore sono limitati nel tempo, ossia sono ridotti per la durata di un anno. Il Consiglio federale si è espresso già a più riprese contro una simile soluzione, in particolare per i seguenti motivi.

Finora soltanto pochi Paesi europei hanno decretato un'amnestia per gli stranieri clandestini, ma i risultati sono spesso stati passeggeri e hanno indotto altre amnistie. In ogni economia vi è chiaramente un certa domanda di manodopera disposta a rinunciare alle condizioni salariali e di lavoro abituali e obbligatorie e a eludere i contributi sociali. Tuttavia, come dimostrano le esperienze in altri Paesi, il numero degli stranieri che dimorano e lavorano illegalmente non può essere efficacemente arginato a lungo termine con un'unica azione volta al disciplinamento della dimora. Si registra la tendenza a sostituire sempre più le persone in regola con nuovi lavoratori in nero che sono a loro volta disposti ad accettare condizioni di lavoro precarie.

In occasione della Conferenza europea sulle migrazioni, tenutasi il 16 e il 17 ottobre 2001 a Bruxelles, alla quale ha partecipato anche la Svizzera, figurava fra le trattande anche il problema del soggiorno clandestino degli stranieri. I ministri degli Stati membri dell'UE, incaricati di tale argomento, hanno sottolineato che le amnistie non costituiscono una soluzione al problema della migrazione clandestina. Anche i rappresentanti degli Stati che hanno già decretato amnistie hanno condiviso tale parere.

La situazione delle persone, la cui presenza è stata regolamentata l'anno scorso con l'Azione umanitaria 2000, non è comparabile con quella delle persone prive di documenti. Nel caso dell'Azione umanitaria 2000, si trattava di regolamentare la presenza di persone la cui procedura d'asilo o di allontanamento era pendente da anni, ma non per colpa loro. Contrariamente alla maggioranza delle persone prive di documenti, tali persone dimoravano legalmente nel nostro Paese. Inoltre, nel caso dell'Azione umanitaria 2000 il numero delle persone che in linea di massima adempivano le condizioni stabilite era noto fin dal principio. Nel caso delle persone prive di documenti non è possibile fare previsioni attendibili: gli uffici federali sono al corrente soltanto di quei casi che sono stati loro sottoposti per approvazione.

La mozionante afferma che la Commissione di ricorso in materia d'asilo (CRA), in una decisione di principio del 28 agosto 2001, ha deciso che la clausola del caso di rigore ai sensi dell'articolo 44 capoverso 3 LAsi non è applicabile qualora vi sia una decisione di allontanamento cresciuta in giudicato. La concezione attuale della clausola del caso di rigore sarebbe dunque più restrittiva e non rappresenterebbe uno strumento adeguato alla realtà. In merito va osservato che questa decisione conferma la prassi attuale secondo cui l'esame di un caso di rigore personale grave presuppone che a quattro anni dalla presentazione della domanda d'asilo non vi sia ancora una decisione cresciuta in giudicato. Per contro, nella sua decisione di principio, la CRA interpreta la nozione di "cresciuto in giudicato" in modo più restrittivo che finora. Ragion per cui, in seguito a detta decisione, l'Ufficio federale dei rifugiati prevede addirittura un aumento delle domande d'esame di casi di rigore personale grave.

Secondo il testo della mozione, un disciplinamento del caso di rigore deve essere escluso, qualora la decisione di allontanamento sia cresciuta in giudicato. Di fatto tutti gli ex richiedenti l'asilo e tutte le altre persone ai quali è stato negato un permesso di dimora (ad es. ricongiungimento familiare, permanenza dopo un divorzio, attività lucrativa) non potrebbero beneficiare della clausola del caso di rigore proposta. Ma la maggior parte delle persone prive di documenti fa appunto parte di dette categorie di persone. Nella prassi vigente per i casi di rigore personali gravi, si verifica che la decisione di allontanamento non sia cresciuta in giudicato. Attualmente questo criterio non rappresenta un motivo assoluto di esclusione di un caso di rigore. La prassi attuale è dunque meno rigida della disposizione richiesta dalla mozionante.

Il Consiglio federale ritiene che non sia oppportuno precisare le condizioni di riconoscimento di un caso di rigore in base a criteri definiti in un'ordinanza. Nella valutazione dei singoli casi, un tale procedimento potrebbe piuttosto portare una eccessiva rigidità e limiterebbe il potere discrezionale delle competenti autorità.

In base a tali considerazioni, il Consiglio federale respinge per principio la richiesta della mozionante. Da anni si fa regolarmente uso della possibilità generale di disciplinare i casi di rigore. Questa costante prassi umanitaria garantisce la sostenibilità ed equità. Nell'ambito delle deliberazioni parlamentari sulla nuova legge sugli stranieri, si dovrà anche discutere se e in che misura riprendere nella legge il concetto di caso di rigore e se sia necessario precisarlo. In merito a ciò, il Consiglio federale è disposto ad accogliere la mozione come postulato.

Infine va osservato che con la presente mozione si interviene nell'ambito di competenza del Consiglio federale dato che si tratta dell'interpretazione di disposizioni legali a livello di ordinanza. Con una mozione si può infatti chiedere al Consiglio federale di elaborare una legge o un decreto federale.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.