Wortlaut

La probabilité d'être la cible d'un attentat suicide est impossible à évaluer ; c'est pourquoi le Conseil fédéral est chargé de présenter un message dont le contenu sera le suivant :

1. Il faut élaborer une loi selon laquelle les centrales nucléaires seront mises hors service dans un délai à définir dans la loi, et selon laquelle les édifices à ciel ouvert comprenant des éléments radioactifs seront éliminés, pour autant que cela soit techniquement réalisable. La fermeture de ces installations aura lieu le plus rapidement possible, en fonction des capacités de remplacement disponibles sous forme non nucléaire. Priorité sera donnée aux centrales dont l'enceinte de confinement est en très mauvais état (Beznau I et II, Mühleberg). Les matières radioactives sont à entreposer dans des dépôts conçus pour résister à la chute d'un avion ou à un acte terroriste.

2. Les frais non couverts en rapport avec la désaffectation des installations et l'élimination des déchets radioactifs seront pris en charge par la caisse fédérale, le DDPS et la sécurité militaire, pour autant que la responsabilité des exploitants n'ait pas été établie, et qu'ils n'assument pas les frais occasionnés.

3. Par un appel d'offres réglementé par la loi, des contrats d'approvisionnement de longue durée seront établis en faveur d'énergies nouvelles, non nucléaires et qui présentent un bilan neutre par rapport au CO2, afin de satisfaire la demande en électricité du pays, pour autant qu'on ne puisse répondre à cette demande par des investissements visant à une plus grande efficacité. Afin d'assurer la continuité de l'offre, il sera autorisé pendant une période transitoire de dix ans de recourir aux énergies fossiles pour la production d'électricité en Suisse et à l'étranger. Passé ce délai, toute la production d'électricité d'origine nucléaire devra avoir été remplacée par des énergies qui présentent un bilan neutre par rapport au CO2, principalement par des énergies renouvelables, produites en Suisse et à l'étranger (p. ex. des parcs éoliens situés en mer ou sur la terre ferme et la production d'électricité géothermique) ou par le couplage chaleur-force en combinaison avec des pompes à chaleur.

4. Le Conseil fédéral sera contraint par la loi d'utiliser tous les moyens juridiques et diplomatiques dont il dispose pour obtenir des pays voisins, de la France en particulier, la fermeture de toutes les centrales nucléaires, afin de diminuer le risque de contamination radioactive lié à des actes terroristes. On fermera en premier lieu les centrales nucléaires qui se trouvent à proximité de la frontière, comme celles de Fessenheim près de Bâle.

Begründung

Les évènements du 11 septembre 2001 ont révélé la vulnérabilité des installations atomiques en cas d'attaque terroriste. Jusqu'à ce jour, la formule suivante était appliquée : "Conséquences graves multipliées par probabilité faible égale risque acceptable". À ce jour, on estimait à un risque sur dix millions la probabilité qu'un avion s'écrase sur un réacteur atomique, ce qui signifie une probabilité très faible. Cela explique pourquoi on a autorisé la construction et l'exploitation d'installations qui ne sont pas conçues pour résister à l'impact d'un ou de plusieurs gros-porteurs dont les réservoirs sont remplis de kérosène. Seuls les accidents d'avion ont été inclus dans ce calcul, qui omet de prendre en compte les attentats suicide où des terroristes dirigent intentionnellement un avion sur un objectif.

La Division principale de la sécurité des centrales nucléaires (DSN) a commencé par démentir les risques d'une attaque terroriste pour finalement faire savoir par écrit, le 20 septembre 2001, que les centrales nucléaires ne sont pas protégées contre des attaques aériennes en cas de guerre ou d'acte terroriste. Ainsi, les centrales nucléaires suisses ne résisteraient pas, ni aujourd'hui ni demain, à l'impact d'un gros-porteur dont les réservoirs sont remplis de kérosène. Plus que les réacteurs atomiques, les bassins de désactivation, destinés aux combustibles radioactifs, sont particulièrement menacés : on y trouve toute une palette d'isotopes dangereux, en quantité équivalente à celle qui à été libérée lors de la catastrophe de Tchernobyl.

La directive DSN-R-11 de mai 1980 préconise "qu'une centrale nucléaire doit être conçue de telle manière qu'en cas d'accident, il n'y ait pas lieu de s'attendre même sur la base d'un calcul pessimiste à une dose supérieure à 100 mSv par individu de la population avoisinante." Aujourd'hui, plus aucune centrale nucléaire suisse ne respecte cette limite.

Si la DSN s'en tenait aux directives qu'elle a elle-même fixées, elle ordonnerait de sa propre initiative la fermeture des centrales, en se fondant sur la directive précitée, et elle demanderait que les matériaux radioactifs soient entreposé en lieu sûr. Si la Suisse veut rester fidèle à sa volonté de protéger et de défendre le pays, des mesures doivent être prises afin d'éliminer le plus rapidement possible les risques liés à une catastrophe nucléaire. C'est de cette manière essentiellement que le Conseil fédéral peut contribuer aujourd'hui à la protection de la population et du pays. En conséquence, il incombe au DDPS de financer les mesures prises dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, pour autant que les exploitants des centrales ne soient pas en mesure de le faire.

Quant aux centrales nucléaires en activité, elles doivent continuer à être exploitées, tant que leur sécurité est garantie, précise le Conseil fédéral au chapitre 2.4.2 de son message concernant la loi sur l'énergie nucléaire. La DSN estime que le rééquipement des installations ne permettrait pas d'atteindre le niveau de sécurité nécessaire. C'est pourquoi la fermeture rapide des centrales nucléaires s'inscrit dans la logique du Conseil fédéral et obéit à la nécessité urgente de faire respecter les directives en vigueur et de protéger la population contre les accidents nucléaires.

Lors du premier attentat contre le World Trade Center en 1993, les terroristes avaient déjà annoncé que des centrales nucléaires (p. ex. Three Mile Island) pourraient constituer les cibles d'attentats suicide (cf. le site Internet www.tmia.com/threat.html et le "US News & World Report" du 17 septembre 2001). L'Office fédéral de la protection civile a évalué les dommages matériels d'un attentat de ce genre à plus de 4300 milliards de francs. Les coûts humains ne sont pas chiffrables. Les attaques visant des centrales nucléaires sont motivées par une véritable logique de destruction, car les dégâts que peut engendrer l'anéantissement de ces cibles sont d'une ampleur incalculable. Compte tenu des effets à long terme de la radioactivité, de telles attaques sont beaucoup plus destructrices que ne le serait un attentat visant un barrage. D'après des recherches menées par le Sandia National Laboratory, les avions ne constituent pas le seul danger qui menace les centrales nucléaires. Selon l'étude, un camion piégé, comme celui qui a été utilisé à Oklahoma City, s'il explosait à proximité d'une centrale nucléaire, suffirait à mettre hors d'usage les dispositifs de refroidissement et de refroidissement d'urgence du réacteur atomique. Il serait faux de considérer que seuls les avions représentent un risque potentiel.

Les installations atomiques situées dans les pays voisins constituent également un grand danger. Le porte-parole de l'industrie nucléaire française, M. André Claude Lacoste, a déclaré que les installations atomiques françaises n'étaient pas protégées contre les chutes de gros-porteurs (communiqué du 12 septembre 2001 de l'AFP). En fait, les réacteurs atomiques français seraient uniquement en mesure de résister à l'impact d'un appareil de type Cessna ou Lear Jet. Le directeur de la commission allemande pour la sécurité nucléaire, M. Lothar Hahn, a déclaré qu'une attaque du type de celle du World Trade Center dirigée contre une installation atomique allemande pourrait provoquer la fusion du coeur du réacteur de la centrale ("Frankfurter Rundschau", 13 septembre 2001).

L'énergie éolienne et le couplage chaleur-force ont un potentiel assez important pour permettre la réalisation des transformations nécessaires, dans un bref délai et moyennant des coûts acceptables. Actuellement, la République fédérale d'Allemagne est en train de construire des installations éoliennes à un rythme tel qu'elles pourraient remplacer la production d'une centrale de l'importance de Mühleberg tous les quatre mois. Il a été prévu de construire des installations éoliennes dans la mer du Nord et dans la Baltique, et les travaux ont déjà commencé. En 2007 déjà, ces centrales éoliennes produiront une quantité d'énergie équivalant à celle produite par 12 à 15 centrales nucléaires de l'importance de Leibstadt ou de Gösgen. La Suisse doit prendre part à cette évolution. Dans le domaine de l'industrie éolienne, la Suisse possède des fabricants de renom qui pourraient profiter de ce nouveau marché. Si des éoliennes suisses étaient installées en face des côtes hollandaises par exemple (la superficie nécessaire au remplacement de toutes les centrales nucléaires suisses, environ 1000 kilomètres carrés, équivaut à la surface du lac Léman), l'électricité pourrait être acheminée en Suisse (p. ex. en passant par la vallée du Rhin) par des liaisons à haute tension continue, sans qu'on ait à déplorer pour autant des problèmes de smog électrique, des pertes de réseau, ou des coûts exorbitants. Ces liaisons à haute tension continue sont en service dans plusieurs pays, comme le Canada, la Chine, le Congo, etc. Les coûts d'acheminement sur une distance de 2000 kilomètres s'élèvent à environ 1,5 centime par kilowatt-heure.

Par ailleurs, l'UCTE estime la réserve de puissance actuellement disponible dans le réseau européen à 56,8 GW (l'équivalent de 56 installations atomiques du type de Gösgen), auxquels il faut rajouter 27,3 GW provenant des réserves d'exploitation et des réserves froides, ainsi que 39,6 GW représentant la puissance des centrales en révision, une quantité d'énergie qui permettrait d'abandonner la production suisse de 3 GW et de garantir une protection efficace à la population suisse.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de rejeter les points 1, 2 et 4 de la motion et de transformer le point 3 en postulat

Stellungnahme des Bundesrates

Généralités

À la suite des attentats terroristes perpétrés aux États-Unis, les autorités suisses responsables de la sécurité ont immédiatement examiné la question de l'ampleur du risque d'une attaque terroriste sur une centrale nucléaire. Le 21 septembre 2001, la Division principale de la sécurité des centrales nucléaires (DSN) a publié un rapport concernant la protection des centrales nucléaires suisses contre la chute d'un avion. Dans son rapport, la DSN estime que le niveau de protection des centrales nucléaires contre les chutes d'avion varie d'une centrale à l'autre. Outre l'Allemagne, la Suisse est l'un des quelques pays ayant prescrit des critères de sécurité contre les chutes d'avion. En respectant ces critères, le danger représenté par une centrale nucléaire est dans une très large mesure limité, même en cas de chute d'un avion. Toutefois, il n'existe aucune protection absolue contre toute chute possible ni contre des attaques terroristes.

La DSN a demandé plusieurs études afin de mieux saisir la menace pour la population que représente une chute d'avion ciblée sur une centrale nucléaire. Dans le cadre de ces études, il convenait en particulier d'examiner de manière approfondie le niveau de protection des centrales nucléaires ainsi que la probabilité qu'une attaque ciblée sur une centrale nucléaire au moyen d'un avion entraîne la libération de matières radioactives. La DSN mènera ses propres réflexions sur ce thème et les comparera avec les résultats obtenus par les autorités étrangères. Elle a par ailleurs invité les exploitants des centrales nucléaires suisses à exprimer leur point de vue à ce sujet.

Le service de l'Office fédéral de l'énergie (OFEN) chargé d'assurer la sécurité des centrales et des matières nucléaires contre le sabotage a en outre invité les exploitants des centrales nucléaires à prendre diverses mesures préventives.

L'OFEN observe la situation au niveau international ; au niveau bilatéral ainsi que dans le cadre des commissions internationales, il participe à des échanges d'informations sur les questions de sécurité et les risques de sabotage des centrales nucléaires et lors du transport de matières nucléaires. L'OFEN a institué un groupe de travail chargé, en collaboration avec les services compétents de la Confédération, d'observer attentivement la situation et de suivre les mesures de protection des centrales nucléaires dans les pays européens. Si nécessaire, l'OFEN ou la DSN ordonnera d'autres mesures applicables aux centrales nucléaires suisses en se basant sur les propositions de ce groupe de travail.

Se fondant sur les dispositions de la législation sur la radioprotection en matière de prévention des dérangements, la directive DSN-R-11 fixe les exigences concernant les dérangements dits pris en compte dans le dimensionnement. Les dérangements pris en compte dans le dimensionnement sont des déroulements de dérangements hypothétiques contre lesquels une centrale est préparée et dont la survenance n'entraînerait pas une contamination de l'environnement à des doses inadmissibles. Selon la directive DSN-R-100, les dérangements dont la probabilité de survenance est inférieure à une fois par 10 millions d'années ne font pas partie des dérangements pris en compte dans le dimensionnement. En raison de sa probabilité de survenance extrêmement faible (de l'ordre d'une fois tous les 10 millions d'années), une chute accidentelle d'avion directement sur le bâtiment du réacteur d'une centrale nucléaire ne représente pas un cas répertorié, même si un tel événement est assorti de mesures limitatives de prévoyance. La directive R-11 ne s'applique pas aux accidents dits "allant au-delà de l'accident de référence". La DSN a d'ailleurs systématiquement rappelé cet état de fait dans ses expertises et ses prises de position en matière de sécurité des centrales nucléaires. À l'occasion d'une interview accordée le 12 septembre 2001, le directeur de la DSN avait également fait remarquer que les centrales nucléaires, de même que la majorité des installations techniques, n'ont été conçues pour résister ni à des attentats terroristes aériens, ni aux conséquences d'une guerre, et qu'elles n'offrent pas une protection absolue contre de tels événements.

Une chute d'avion sur le bâtiment d'un réacteur nucléaire ne représente pas un dérangement pris en compte dans le dimensionnement, tandis que la même chute dans le reste du périmètre d'une installation nucléaire en représente un. Une telle chute est susceptible d'endommager des bâtiments ; des réservoirs et des systèmes contenant des matières radioactives pourraient être détruits de cette manière. Les répercussions écologiques y relatives doivent rester limitées, et la dose limite d'exposition des personnes aux radiations, fixée dans la directive R-11, ne doit pas être dépassée. Dans chacune de ses expertises, la DSN vérifie les preuves fournies par les exploitants des centrales nucléaires.

Prise de position relative aux divers points de la motion

1. Après les événements survenus aux États-Unis le 11 septembre 2001, les attaques terroristes ont pris une nouvelle dimension. Le risque de chute d'un avion sur une centrale nucléaire demeure néanmoins très faible. Les barrières techniques contre des actes terroristes dans les centrales nucléaires suisses sont importantes. D'éventuelles mesures de sécurité et de protection supplémentaires sont à l'étude.

Le projet de loi sur l'énergie nucléaire proposé par le Conseil fédéral ainsi que les deux initiatives populaires "Moratoire Plus" et "Sortir du nucléaire" offrent une nouvelle fois au Parlement et au peuple l'occasion de débattre en profondeur la question du recours à l'énergie nucléaire et de prendre des décisions à long terme.

Pour ces raisons, le Conseil fédéral renonce à édicter une loi sur la désaffectation.

2. De facto, l'élaboration d'une réglementation sur la prise en charge des frais non couverts découlant d'une désaffectation anticipée des centrales nucléaires devient superflue. Du reste, le risque d'une prise en charge financière par les deniers publics en rapport avec l'exploitation des centrales nucléaires a été considérablement réduit depuis la création du fonds de désaffectation et, plus récemment, du fonds d'évacuation des déchets. Pour réduire encore ce risque, le Conseil fédéral a proposé des mesures complémentaires dans son projet de loi sur l'énergie nucléaire (en particulier la clause des versements complémentaires obligatoires).

3. Dans son message du 28 février 2001 concernant les initiatives populaires "Moratoire Plus" et "Sortir du nucléaire", le Conseil fédéral s'est déjà exprimé au sujet de la manière dont la production électrique nucléaire peut être remplacée par des sources d'énergies non nucléaires. Il s'avère que jusque en 2030, selon l'évolution prévisible, les énergies renouvelables telles que le bois, le soleil, le vent et la biomasse ne pourront représenter qu'une faible part de l'approvisionnement électrique. Quant à la production hydro-électrique, dont les possibilités sont déjà largement exploitées, elle ne pourra plus croître de manière significative. Le couplage chaleur-force basé sur les énergies fossiles pourrait constituer le plus important apport à la production électrique en Suisse. Les émissions de CO2 qu'il entraînerait devraient alors être compensées par un renforcement des mesures visant à leur diminution. La loi sur le marché de l'électricité prévoit des mesures essentielles pour promouvoir la production en Suisse d'électricité provenant d'énergies renouvelables.

Les mesures suggérées par l'auteur de la motion concordent avec les objectifs de l'initiative populaire "Sortir du nucléaire". Dans la mesure où seule pourrait être proposée une électricité produite à l'aide d'énergies renouvelables, la procédure d'appel d'offres réglementée par la loi, favorable à des contrats d'approvisionnement de longue durée et proposée pour des énergies nouvelles non nucléaires, au bilan neutre en CO2, poserait des problèmes d'ordre financier et affecterait considérablement les mécanismes du marché. Comme le précise le message du 28 février 2001, une solution de certificat serait appropriée, comparativement à d'autres instruments, pour imposer une certaine proportion de la production électrique à partir d'énergies renouvelables conformément au marché. Il conviendrait, compte tenu du commerce extérieur de l'électricité, de procéder à une harmonisation internationale des mesures. À ce jour, peu d'expériences ont encore été réalisées avec ce genre d'instruments. En outre, l'entrée en vigueur de la loi sur le marché de l'électricité est une condition essentielle à la participation de la Suisse au marché de l'UE, puisque seule la loi sur le marché de l'électricité peut nous permettre de participer au marché européen de l'électricité en jouissant de droits égaux (principe de réciprocité).

Actuellement, l'énergie éolienne enregistre des taux de construction élevés surtout dans les régions côtières de la mer du Nord et de la Baltique. On peut imaginer que des entreprises électriques suisses achètent de l'électricité produite dans des régions où ce type d'énergie s'est développé. Une telle décision relève cependant de la compétence des entreprises électriques elles-mêmes. Il convient par ailleurs de prendre également en compte le fait que, dans l'optique d'une contribution à la réalisation des objectifs de la politique climatique, la demande d'énergie éolienne est en forte hausse au sein de l'UE. Or, une élévation de la demande n'ira pas sans entraîner également une élévation des prix. En outre, il y a lieu de se demander si cette restriction dans la conclusion des contrats d'approvisionnement de longue durée - lesquels ne porteraient que sur certaines formes d'énergies - est constitutionnelle.

Le recours à l'énergie nucléaire fait également l'objet de débats politiques dans nos pays voisins. Aussi longtemps que la Suisse exploitera elle-même des centrales nucléaires, il ne lui appartiendra pas d'inciter d'autres États à prendre des mesures qui, au demeurant, relèvent de leur propre compétence et de leur propre responsabilité. La Suisse n'admettrait pas non plus une telle attitude de la part d'autres pays. Du reste, des échanges d'informations réguliers concernant la sécurité des installations techniques nucléaires proches des frontières, de même que des mesures préventives dans les situations d'urgence liées au nucléaire ont déjà lieu dans le cadre des accords bilatéraux, en particulier avec la France et l'Allemagne.

Le Conseil fédéral propose de rejeter les points 1, 2 et 4 de la motion et de transformer le point 3 en postulat