Wortlaut

Divers médias ont rapporté que les décisions rendues par la Commission de recours en matière d'asile (CRA) ne prenaient pas - ou prenaient trop peu - en compte les craintes fondées émises en matière de sécurité et l'intérêt de la protection de l'État. L'asile, selon ces médias, serait donc accordé à des personnes qui présentent des risques non négligeables pour la sécurité de notre pays. Le cas se serait présenté notamment pour des extrémistes islamiques. Nous invitons le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Est-il exact que la CRA, à plusieurs reprises, a passé outre aux craintes de l'Office fédéral des réfugiés (ODR) pour la sécurité et accordé l'asile à des personnes suspectes malgré la décision de rejet rendue en première instance ?

2. Quelles conditions de droit et de fait doivent être réunies pour qu'une demande d'asile puisse être rejetée pour des motifs de sécurité ?

3. Dans quelle mesure peut-on s'assurer que la CRA tienne compte des arguments sécuritaires que les autorités chargées de la sécurité de l'État et l'ODR font valoir, et qu'elle pèse tous les risques en présence ?

4. Est-il besoin de créer ou d'adapter des dispositions légales pour pouvoir refuser le statut de réfugié aux personnes qui représentent une menace non négligeable pour la sécurité de notre pays ?

Stellungnahme des Bundesrates

1./3. La Commission suisse de recours en matière d'asile (CRA) est une autorité judiciaire qui rend ses décisions de manière indépendante en n'étant soumise qu'à la loi. Le principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs impose par conséquent au Conseil fédéral de ne pas commenter le jugement des cas d'espèce.

Lors du traitement des recours, la CRA est tenue par la loi de prendre en considération les indices laissant présager une menace pour la sécurité du pays. Si elle estime qu'ils sont fondés, le recours est rejeté. Consécutivement, la personne requérant l'asile n'obtient pas le statut de réfugié et ne peut plus prétendre à l'octroi de l'asile. Dans pareil cas, la CRA statue sans exception dans une composition de trois juges.

Les bases juridiques aménagées pour sanctionner les actes, commis en Suisse ou à l'étranger, qui sont condamnables et susceptibles de mettre en péril la sécurité de l'État (cf. réponse ad question 2 infra) offrent une certaine marge d'appréciation. En dépit d'une jurisprudence confirmée, il est donc possible que, dans un cas d'espèce, l'Office fédéral des réfugiés (ODR) et la CRA appliquent différemment les clauses d'exclusion. Dans ce contexte, il convient toutefois de relever que l'état des faits est encore susceptible d'évoluer (nouveaux moyens de preuve ou éléments d'appréciation durant la procédure de recours).

L'octroi de l'asile dans un cas d'espèce, malgré les opinions divergentes de la CRA et des autorités compétentes en matière de sûreté intérieure, n'aura pas forcément de répercussions sur la sécurité du pays. En revanche, si un nombre croissant de membres d'organisations enclines à la violence arrivent en Suisse et y obtiennent l'asile, l'ensemble des décisions peut mettre en péril la sûreté intérieure de la Suisse, en raison précisément de la présence massive de membres de telles organisations sur notre territoire.

2. En vertu de l'article 53 de la loi sur l'asile (LAsi), l'asile est refusé aux réfugiés qui ont commis des actes répréhensibles, en Suisse ou à l'étranger, ou qui portent atteinte ou compromettent la sécurité intérieure ou extérieure de notre pays. Selon la pratique constante, on entend par actes répréhensibles au sens de l'article 53 LAsi les infractions passibles de la réclusion, à savoir les crimes au sens de l'article 9 du Code pénal suisse. La notion de mise en péril de la sécurité de l'État s'interprète sur la base de l'article 121 de la Constitution fédérale et s'étend tant au domaine politique que militaire. La sécurité intérieure comprend la protection des citoyens contre la violence, la criminalité et, selon l'étendue de la définition, contre les accidents et les catastrophes, la protection de l'État démocratique fondé sur le droit contre les menées antidémocratiques ou les troubles au sens large du terme, ainsi que le droit positif des habitants du pays d'exercer leurs droits civiques et de s'épanouir. La sécurité extérieure recouvre la protection contre les attaques de l'étranger, la pérennité de l'État et le maintien de bonnes relations avec l'étranger. Elle ne s'applique toutefois pas aux atteintes mineures à l'ordre public, qui seraient commises dans l'exercice de droits fondamentaux dont jouissent également les étrangers, telle la liberté d'opinion ou la liberté de réunion. Les conditions requises à l'article 53 LAsi ne sont remplies que si des indices concrets permettent de conclure que la présence de la personne concernée est susceptible de mettre en péril la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse. Il n'est cependant pas exigé que l'intéressé soit suspecté d'un comportement punissable.

La Convention relative au statut juridique des réfugiés (CR) prévoit aussi une clause d'exclusion à son article 1er F. Ainsi ne peut bénéficier de la protection consacrée dans la convention quiconque a commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité au sens des instruments internationaux y relatifs (let. a), un crime grave de droit commun en dehors de la Suisse avant d'y être admis (let. b) ou des agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies (let. c). Toute personne tombant sous le coup de l'article 1er F CR n'est pas reconnue comme réfugié et n'obtient pas l'asile. Les renvois en application de l'article 1er F CR ne sauraient toutefois aller à l'encontre de l'article 3 de la Convention européenne des droits de l'homme (non-refoulement), pareils cas entraînant l'admission provisoire.

Dans les faits, les autorités de l'asile doivent avoir connaissance d'actes punissables pour pouvoir appliquer les deux clauses d'exclusion. Or, pareils actes sont généralement passés sous silence durant la procédure d'asile, voire évoqués très brièvement et incidemment, à l'instar des activités clandestines menées en Suisse. A défaut d'un jugement rendu par une autorité suisse de poursuite pénale ou de preuves manifestes, il est donc d'ordinaire difficile aux autorités compétentes d'apporter la démonstration requise. Les autorités de protection de l'État voire l'ODR appelés, conformément à la maxime de l'instruction d'office, à présenter des éléments concrets prouvant la mise en péril du pays (cf. JICRA 1998/12) se voient confrontés à une mission extrêmement difficile, particulièrement en cas d'activités conduites dans la clandestinité. Au fond, il importe aussi d'observer le principe de proportionnalité : une infraction de vieille date, le jeune âge au moment des faits, une peine déjà purgée dans le pays d'origine ou de provenance, un pronostic favorable quant au futur comportement en Suisse et d'autres facteurs encore peuvent justifier la non-application des clauses d'exclusion.

L'article 63 LAsi permet de tenir compte des faits contraires au droit pénal ou à la protection de l'État qui sont connus postérieurement. Il dispose en effet que l'ODR révoque l'asile ou retire la qualité de réfugié si l'étranger a obtenu l'asile ou la reconnaissance de sa qualité de réfugié en faisant de fausses déclarations ou en dissimulant des faits essentiels. Par ailleurs, l'asile est révoqué si le réfugié a porté atteinte à la sécurité intérieure ou extérieure de la Suisse, s'il les compromet ou s'il a commis des actes délictueux particulièrement répréhensibles.

4. Le Conseil fédéral est d'avis que la Convention relative au statut des réfugiés et la LAsi offrent en principe des bases juridiques suffisantes, même au regard des événements du 11 septembre 2001. En revanche, la coopération avec les autorités civiles et militaires de la poursuite pénale se fondera sur une base légale explicite, qu'il est prévu d'aménager à l'article 98a du projet de révision partielle de la LAsi.

Réponse du Conseil fédéral.