Wortlaut

La dette confédérale et la charge annuelle que celle-ci représente pour la collectivité ont quasiment triplé au cours des dix dernières années. Ce phénomène pénalisera incontestablement les générations futures, ce d'autant qu'une hausse massive des intérêts inhérente aux rapprochements progressifs tentés entre la Suisse et l'UE est à craindre à moyen terme.

Je prie donc le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quel est à ce jour le taux moyen de l'intérêt que nous payons pour l'ensemble de la dette confédérale et, partant, quel est le taux usuel pratiqué dans les pays de l'UE ? Quelle charge supplémentaire les intérêts représenteraient-ils pour notre pays ?

2. Sachant que, de 1991 à 2001, le cumul des déficits annuels des comptes de la Confédération n'explique que 50 % l'accroissement de la dette contractée par la Confédération durant la même période, je souhaite connaître, d'une part, le déficit des comptes de chaque année et, d'autre part, l'augmentation parallèle de la dette pour l'année correspondante, avec les explications sommaires justifiant de telles disproportions. Y a-t-il des enseignements à tirer de ce constat ?

3. Malgré un excédent de recettes de 4,5 milliards de francs au compte financier de l'exercice 2000, l'endettement de la Confédération a encore augmenté de 6 milliards de francs alors que le découvert du bilan n'a baissé que de 1,5 milliard de francs. À l'évidence, ces données furent influencées par les engagements supplémentaires inhérents à la prise en charge du découvert des caisses de pensions du personnel de la Confédération, de la Poste et des CFF. Quel est à ce jour l'estimation des anciennes charges auxquelles la Confédération doit encore faire face et quelles seront les répercussions sur l'endettement et le découvert du bilan pour les cinq prochaines années ?

4. À l'évidence, le principe du frein aux dépenses, tel qu'admis par le peuple lors de la votation populaire du 2 décembre 2001, n'a d'emprise que sur le budget confédéral, mais n'exclut pas d'emblée l'augmentation de la dette liée à certains mécanismes hors budget. Peut-on réellement admettre que l'augmentation de la dette se laissera neutraliser dans un proche avenir ? Quand le Conseil fédéral mettra-t-il en oeuvre le frein aux dépenses ?

5. N'est-il pas opportun d'envisager une réduction de la dette confédérale ? Plus précisément, n'y a-t-il pas lieu de développer un programme de réduction de la dette pour rendre plus supportable la charge de celle-ci pour les générations futures ?

6. Pourquoi n'envisagerait-on pas, durant une période de 70 ans, d'affecter annuellement 1 milliard de francs du budget au remboursement de la dette confédérale afin de la ramener progressivement au niveau de 1991 ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le prix de revient de la dette globale sur les marchés monétaire et des capitaux s'est chiffré à 3,8 % en 2001. L'OCDE prévoit pour 2002 des taux d'intérêt à long terme (pour un emprunt public d'une durée de dix ans) de 3,2 % en moyenne pour la Suisse et de 4,8 % pour la zone euro ("Economic Outlook", décembre 2001).

Une étude de l'Administration fédérale des finances sur le thème "La Suisse, un îlot de taux d'intérêt ?" a montré que, depuis le début des années nonante, une forte convergence des taux d'intérêt nominaux et réels à long terme se dessine entre la Suisse et d'autres pays européens. Dans le cas des taux d'intérêt réels à long terme, cette convergence est due au fait que les intérêts affichent une tendance à la hausse en Suisse et une tendance à la baisse dans les autres pays.

En règle générale, on estime que 1 % de hausse des taux d'intérêt nominaux se traduit par une augmentation des intérêts passifs de la Confédération de l'ordre de 500 millions de francs, qui se fera sentir en partie avec du retard. Un calcul précis doit tenir compte de la structure actuelle de l'endettement (engagements à court et à long terme, intérêts sur d'anciennes dettes à long terme). En outre, il faut prendre en considération le fait qu'une hausse des intérêts entraîne également une augmentation du produit de la fortune.

2. Un tableau (disponible auprès de la Centrale de documentation, Palais du Parlement, 3003 Berne) montre l'évolution de la dette dans les années nonante.

En plus du solde du compte financier et de différents éléments de moindre influence (comme une modification des avoirs courants ou les délimitations de fin d'année), les deux facteurs suivants peuvent faire varier la dette de la Confédération :

a. Une variation des ressources de la trésorerie : la Confédération dispose de ressources de trésorerie de manière à assurer le bon déroulement des opérations de paiement. Les déficits du compte financier apparus au début des années nonante ont conduit à une diminution inattendue des ressources de la trésorerie, diminution qui a dû être compensée en 1992 et 1993. En 1998, des réserves de trésorerie ont été provisoirement constituées afin de profiter du bas niveau des taux d'intérêt, dans la perspective d'un important besoin de financement et afin d'éviter de faire appel trop lourdement au marché des capitaux en un cours laps de temps.

b. Les opérations de bilan CFF, PTT, RUAG, CFP :

- L'octroi de prêts de trésorerie, entre autres dans le cas de l'assurance-chômage pour les cantons ou du financement de l'infrastructure des transports publics, constitue un échange d'actifs dans le bilan. Les prêts augmentent et les ressources de la trésorerie diminuent. Une telle réduction de ressources entraîne en principe une hausse de l'endettement, ceci afin de conserver le niveau souhaité des réserves de la trésorerie.

- L'autonomie comptable des anciennes régies fédérales (CFF, Swisscom, la Poste et RUAG) a demandé une dotation appropriée en capital et un financement du découvert technique des caisses de pensions. Afin de ne pas grever le compte financier, des normes spéciales ont été créées pour permettre d'enregistrer les refinancements dans le compte de résultats, voire seulement dans le bilan de la Confédération : la prise en charge des découverts a entraîné une hausse de l'endettement qui ne se répercute sur le découvert du bilan qu'au gré des amortissements effectués les années suivantes (ou se répercutera encore, cf. ch. 3).

3. En raison des mesures décidées jusqu'à fin 2001, l'autonomie comptable d'exploitations et d'établissements de la Confédération causera une augmentation du découvert du bilan de 12,7 milliards de francs. Cette dernière provient essentiellement de la prise en charge des découverts techniques de la caisse de pensions de la Poste (3,5 milliards de francs), de celle des CFF (2,6 milliards de francs), et de la Caisse fédérale de pensions (5,4 milliards de francs). Ces deux derniers montants n'accroîtront plus l'endettement, étant donné qu'ils ont été inscrits au bilan de la Confédération et qu'ils sont amortis progressivement.

En outre, les mesures qui seront arrêtées concernant la Poste et Skyguide engendreront une nouvelle détérioration du découvert du bilan de l'ordre de 3,4 milliards de francs ainsi que, toutes choses étant égales par ailleurs, une augmentation de l'endettement du même ordre.

4. L'acceptation des dispositions constitutionnelles relatives au frein à l'endettement (art. 126 et 159 al. 3 let. c et al. 4 cst.) le 2 décembre 2001 par le peuple et les cantons a permis leur entrée en vigueur formelle (cf. art. 195 cst.). Le budget 2003 sera donc déjà établi en respectant le frein à l'endettement. Cependant, il reste encore à définir les dispositions légales d'exécution relatives à ce nouvel instrument ; celles-ci régissent en particulier la compensation des déficits éventuels du compte d'État. Le 22 juin 2001, l'Assemblée fédérale a adopté une modification en conséquence de la loi fédérale sur les finances de la Confédération. Après validation du résultat définitif de la votation populaire du 2 décembre 2001, la décision sera publiée dans la feuille officielle et le délai référendaire commencera à courir. Si aucun référendum n'est demandé ou si la loi en question est acceptée lors d'une éventuelle votation populaire, les modifications de la loi fédérale sur les finances de la Confédération pourront entrer en vigueur.

5. En raison de la forte augmentation de la dette fédérale dans les années nonante, le Conseil fédéral a pour principal objectif d'enrayer la spirale de l'endettement et de stabiliser la dette en termes nominaux. Une croissance économique durable conduit à une baisse du taux d'endettement. Dans ce cas en effet, l'endettement des collectivités publiques perd de son importance d'un point de vue économique, car la force productive du pays augmente suffisamment pour supporter la dette. Le Conseil fédéral est d'avis qu'il est raisonnable de renoncer à une réduction de la dette. En effet, les dernières décennies ont apporté des déficits importants que seul un effort considérable a pu éliminer et, en raison d'anciennes charges qui restent encore à assainir, la stabilisation à long terme de la dette en termes nominaux représente déjà un objectif ambitieux.

6. L'instrument du frein à l'endettement contribue à stabiliser la dette fédérale en termes nominaux. Il prescrit que le volume des dépenses ne doit pas dépasser le volume des recettes sur l'ensemble d'un cycle conjoncturel. Il permet d'éliminer les déficits structurels en empêchant toute nouvelle augmentation de la dette fédérale résultant de la répétition des déficits.

En fixant le plafond des dépenses totales, la règle du frein à l'endettement propose en outre un système ambitieux. Le Parlement a tout loisir d'approuver un budget comprenant une baisse des dépenses. Cela entraînerait, toutes choses égales par ailleurs, une réduction de la dette.

Une baisse progressive de la dette telle que celle envisagée par l'auteur de l'interpellation exigerait des excédents structurels annuels d'un milliard de francs. Étant donné que le plan financier actuel pour la période 2003-2005 prévoit une surcharge structurelle des finances fédérales, cette demande ne paraît guère réaliste. En effet, l'introduction du frein à l'endettement n'étant réalisable que par le biais d'économies importantes, une baisse supplémentaire des dépenses d'un montant d'un milliard de francs entraînerait une réduction des activités de la Confédération insoutenable sur le plan politique.

Les recettes extraordinaires doivent cependant être utilisées pour amortir la dette. C'est ainsi que le produit qui sera obtenu par la Confédération en raison de sa participation au rachat d'actions de Swisscom, conformément à la décision du Conseil fédéral du 11 février 2002, sera entièrement utilisé pour réduire la dette. À l'avenir, une telle procédure sera indirectement prescrite par le frein à l'endettement puisque les recettes extraordinaires ne pourront pas être ajoutées aux recettes déterminantes pour le calcul des dépenses.

Réponse du Conseil fédéral.