Zusammenfassung

Message du 9 décembre 2002 concernant la révision de la loi sur la protection des animaux

Ausgangslage

La loi sur la protection des animaux et son ordonnance ont amélioré durablement le sort des animaux en Suisse ces quelque 20 dernières années. Néanmoins, un rapport d'inspection de la Commission de gestion du Conseil des États (CdG-E) critique l'application peu contraignante de la loi et réclame une amélioration de l'exécution. En 1997, le Conseil fédéral a révisé, dans un premier temps, l'ordonnance sur la protection des animaux et mis en oeuvre une partie des recommandations formulées par la commission.

La présente modification législative a pour but d'inscrire ces recommandations essentielles dans la loi. Il n'est prévu ni d'abaisser ni d'élever le niveau de protection des animaux en Suisse, un niveau élevé en comparaison internationale.

La loi doit être rédigée en respectant davantage le niveau législatif approprié. En d'autres termes, les consignes directes données aux organes d'exécution et aux personnes qui s'occupent d'animaux doivent figurer non pas au niveau de la loi mais dans l'ordonnance. On a constaté cependant que les milieux de la protection des animaux et les organes d'exécution préfèrent une loi aussi détaillée que possible.

Désireux d'améliorer l'exécution, le Conseil fédéral, suivant la recommandation de la CdG-E, met l'accent sur de nouveaux instruments d'exécution, à savoir : la formation et l'information ; la convention d'objectifs et le mandat de prestations.

Il est prévu d'habiliter le Conseil fédéral à édicter des dispositions sur la formation des personnes qui s'occupent d'animaux. Ces dispositions sont plus appropriées que les seules mesures au niveau des bâtiments pour garantir que les personnes traitent de manière convenable les animaux qui leur sont confiés. La Confédération sera en outre chargée de veiller à l'information du public sur les questions liées à la protection des animaux.

La convention d'objectifs et le mandat de prestations (participation de tiers) sont de nouveaux instruments.

La première habilite le Conseil fédéral à fixer des priorités en matière d'exécution d'entente avec les cantons. Il s'agit d'un instrument politique au service de la haute surveillance et du pilotage. Le mandat de prestations, connu aussi sous le nom de sous-traitance, associe des tiers à l'exécution. Il permet d'intégrer dans l'exécution le savoir-faire d'organisations et d'entreprises.

En réponse à une demande des cantons, le Conseil fédéral propose que ces derniers puissent prélever des émoluments pour certains éléments de l'exécution. Ces nouveaux outils ne sont pas appelés à remplacer les instruments législatifs éprouvés existants mais à les compléter. Il faut donc s'attendre à un surcroît de travail au niveau de l'exécution. Le Conseil fédéral prévoit d'autoriser la création progressive de six nouveaux postes au niveau fédéral au profit de l'exécution en respectant le plafond de dépenses prescrit par le frein à l'endettement et d'augmenter les dépenses annuelles de biens et services de 1,2 million de francs.

Verhandlungen

À la session d'automne 2003, le Conseil des États avait suspendu l'examen du texte en attendant la publication (qui a eu lieu finalement en juin 2004) du message du Conseil fédéral concernant l'initiative populaire " Pour une conception moderne de la protection des animaux (Oui à la protection des animaux !) " (04.039).

À la session d'automne 2004, la Chambre haute a entamé l'examen et de la révision de la loi et de l'initiative, ladite révision devant servir de contre-projet indirect à l'initiative.

Le Conseil des États a durci quelques points de la révision de la loi dans certains domaines sensibles, dans l'idée de se rapprocher des objectifs de l'initiative. Les discussions ont notamment porté sur la castration des porcelets, les expériences sur les animaux, les transports d'animaux et l'introduction de " l'impact économique " parmi les critères retenus comme exigences minimales en matière de détention d'animaux.

L'entrée en matière n'a pas été contestée. Concernant les exigences minimales en matière de détention d'animaux (art. 6, al. 2), le Conseil des États a suivi la proposition de la majorité de la Commission de la science, de l'éducation et de la culture (CSEC) ; alors que le Conseil fédéral entendait édicter des exigences minimales compte tenu des résultats des recherches scientifiques et de l'évolution des techniques, la majorité de la commission a proposé d'ajouter l'" impact économique " comme critère supplémentaire. Simonetta Sommaruga (S, BE) s'est opposée, dans une proposition individuelle, à ce que ce troisième point - qu'elle qualifie de notion relative - puisse influencer l'effet des deux premiers. Le conseil a néanmoins suivi la majorité de la commission et rejeté la proposition Sommaruga par 22 voix contre 15.

Concernant le transport des animaux (art. 13), le Conseil des États a choisi une voie médiane : la majorité de la commission entendait inscrire dans le texte de loi - de manière plus précise que le Conseil fédéral - que " les transports d'animaux doivent être effectués avec ménagement et sans retard inutile ", alors qu'une minorité (Eugen David [C, SG], Anita Fetz [S, BS], Gisèle Ory [S, NE]) préconisait le libellé suivant : " les transports d'animaux doivent se limiter au strict nécessaire ". C'est la proposition de la majorité qui a été acceptée par 23 voix contre 10.

Le délai transitoire pour l'interdiction de la castration des porcelets (l'art. 42a, en tant que disposition transitoire concernant l'art. 14) a également fait l'objet de longues discussions : l'art. 14 précise que toute intervention causant des douleurs ne peut être effectuée que sous anesthésie générale ou locale par une personne compétente. Le Conseil des États a décidé - suivant en cela la majorité de la commission - d'interdire la castration chirurgicale des porcelets sans anesthésie à compter du 1er janvier 2009 (art. 42a) ; cependant, si aucune méthode de substitution applicable dans les faits n'est disponible à cette date, le Conseil fédéral pourra reporter l'entrée en vigueur de cette interdiction de deux ans. Dans une proposition individuelle, Simonetta Sommaruga (S, BE) s'est opposée à cette possibilité de report du délai et a exigé que l'interdiction de toute castration sans anesthésie après le 1er janvier 2009 soit définitive : elle a fait valoir la nécessité de définir clairement les objectifs dans la loi afin que celle-ci recueille l'adhésion de la population et que, de ce fait, l'initiative populaire - qui met l'accent entre autres sur la question de la castration des porcelets - soit éventuellement retirée. C'est néanmoins la proposition de la majorité de la commission qui l'a finalement emporté contre la proposition Sommaruga, par 24 voix contre 12.

S'agissant des expériences sur les animaux (art. 15 à 18), le Conseil des États a ajouté à la proposition du Conseil fédéral une disposition selon laquelle " une expérience sur animaux n'est notamment pas admissible lorsque les douleurs, les souffrances et les dommages causés à l'animal sont disproportionnés par rapport au bénéfice escompté en termes de connaissances " (art. 17) ou qu'il existe des méthodes de substitution appropriées.

Enfin, une partie du débat a porté sur la question de l'introduction d'un avocat spécialisé dans la protection des animaux : une minorité de la commission emmenée par Anita Fetz (S, BS) a ainsi voulu créer une instance ayant vocation à faire respecter la loi et à veiller aux droits des animaux ; à cet effet, les cantons auraient été tenus d'instituer la fonction d'avocat pour animaux. Hansruedi Stadler (C, UR) s'est opposé à cette proposition, faisant valoir que cette nouvelle institution porterait atteinte à la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons : aujourd'hui, en effet, l'organisation des tribunaux et la jurisprudence en matière pénale est du seul ressort des cantons. La proposition a été rejetée par 27 voix contre 10.

En adoptant la révision de la loi sur la protection des animaux, le Conseil des États a simultanément recommandé au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire " Pour une conception moderne de la protection des animaux (oui à la protection des animaux !) ".

Au Conseil national, l'entrée en matière n'a pas été davantage contestée. La Chambre basse a également estimé que la révision de la loi devait être examinée en tant que contre-projet à l'initiative populaire.

Sur proposition d'une majorité de la CSEC-N, une nouvelle règle, plus précise, a été introduite concernant la déclaration des denrées alimentaires issues de la production animale (art. 5, al. 3) : Maya Graf (G, BL) et Josef Kunz (V, LU) ont tous deux exigé que la provenance, la méthode de production et le mode de détention des animaux soient clairement indiqués ; leurs arguments ont été entendus par l'ensemble des Verts et des socialistes, ainsi que par une moitié du groupe UDC, tandis que les chrétiens-démocrates et le groupe radical-libéral, rejoignant le Conseil fédéral, ont voté contre l'introduction de cette disposition (87 voix contre 71) ; pour les opposants, la législation sur les denrées alimentaires et sur l'agriculture règle déjà cette question de manière détaillée. Du reste, ont-ils ajouté, cette exigence ne fait même pas partie des points de l'initiative populaire.

Le Conseil national a également introduit - par 96 voix contre 61 - une interdiction d'importer les peaux de chien et de chat ainsi que les produits fabriqués à partir de telles peaux (art. 12, al. 2). Suivant la majorité de leur commission, la gauche, les Verts et les chrétiens-démocrates ont voté en faveur de cette interdiction.

S'agissant des transports d'animaux, le Conseil national a également suivi la majorité de sa commission en précisant la durée maximale du transport (la version du Conseil des États demandait simplement que les " transports d'animaux soient effectués avec ménagement et sans retard ") : il ne devra pas excéder six heures à compter du lieu de chargement (art. 13, al. 1).

Diverses propositions de minorité visant à renforcer la protection des animaux de laboratoire n'ont pas abouti ; c'est ainsi que le Conseil national a refusé de suivre une proposition d'une minorité gauche-verte visant à interdire les expériences sur les animaux lorsque des méthodes de substitution appropriées existent. Il a également rejeté une proposition de cette même minorité visant à interdire toute expérience exclusivement destinée " au développement de produits de luxe ou à la recherche dans ce domaine ". Seuls les socialistes et les Verts ont voté en bloc en faveur de ces propositions.

À l'instar du Conseil des États, le Conseil national a débattu longuement de l'introduction d'un avocat spécialisé dans la protection des animaux, pour finalement rejeter la proposition par 81 voix contre 57. Au nom d'une minorité de la commission, Doris Stump (S, AG) a plaidé en faveur de cette institution, rappelant notamment qu'il s'agissait d'une des revendications de l'initiative. L'avocat aurait pour tâche de défendre les intérêts des animaux lésés dans toute procédure pénale découlant d'une infraction à la loi sur la protection des animaux. Reprenant les arguments invoqués au Conseil des États, les opposants à cette institution, tout comme le conseiller fédéral Joseph Deiss, ont répliqué qu'il ne fallait pas s'immiscer dans la souveraineté des cantons. L'institution d'un avocat spécialisé dans la protection des animaux a été soutenue par la gauche et les Verts, mais refusée, à quelques exceptions près, par une majorité bourgeoise.

Enfin, la castration des porcelets sans anesthésie devrait être, selon le Conseil national, " en principe " interdite à compter du 1er janvier 2009, contrairement à ce qu'avait décidé le Conseil des États (art. 42a / disposition transitoire) ; le Conseil national a ainsi suivi la majorité de sa commission. La minorité entendait pour sa part adhérer à la décision du Conseil des États, qui prévoyait que la date à partir de laquelle l'interdiction serait effective pourrait être reculée de deux ans au maximum si, d'ici janvier 2009, aucune méthode de substitution appropriée ne devait être disponible. Finalement, c'est l'interdiction définitive à compter de 2009 qui a été votée par 107 voix contre 51.

Au vote sur l'ensemble, la loi a été adoptée par 148 voix contre 8 (ces dernières émanant des rangs de l'UDC). Dans la foulée, le Conseil national a recommandé à l'unanimité au peuple et aux cantons de rejeter l'initiative populaire " Pour une conception moderne de la protection des animaux (oui à la protection des animaux !) ".

Au cours de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des Etats a biffé la disposition introduite par le Conseil national selon laquelle le Conseil fédéral règle la déclaration des denrées alimentaires issues de la production animale selon la provenance, la méthode de production et le mode de détention des animaux (art. 5, al. 3). Au nom de la commission, Christiane Langenberger (RL, VD) a notamment expliqué que cette déclaration obligatoire serait impossible à appliquer pour les produits aux multiples composantes ; elle juge par ailleurs que les dispositions qui existent en la matière dans la loi sur les denrées alimentaires et dans la loi sur l'agriculture sont suffisantes. Pour leur part, Anita Fetz (S, BS) et Simonetta Sommaruga (S, BE) ont insisté en vain sur l'importance de la transparence pour les consommateurs, surtout en ce qui concerne les denrées d'origine animale ; elles ont en outre souligné l'existence de la marge de manoeuvre nécessaire à l'établissement d'une réglementation raisonnable. Hannes Germann (V, SH) a, lui aussi, réclamé une plus grande transparence pour les denrées alimentaires d'origine animale : la production nationale étant soumise à des règles très strictes, il est important de créer plus de transparence pour les produits importés. Il a ajouté que le Conseil fédéral aurait la possibilité d'imposer cette déclaration obligatoire là où elle fait sens, à savoir pour les types de viande homogènes. Malgré ces arguments, la déclaration obligatoire a été biffée du projet de loi par 27 voix contre 10.

S'agissant de l'interdiction des importations de peaux de chat ou de chien, le Conseil des États s'est rallié à la décision du Conseil national d'introduire une disposition en ce sens dans la loi (art. 12, al. 2). Il a également suivi le Conseil national sur le durcissement des règles relatives à la durée de transport des animaux (art. 13).

Enfin, concernant l'interdiction de castrer les porcelets sans anesthésie à partir de 2009, le Conseil des États a maintenu sa position, à savoir la possibilité pour le Conseil fédéral de reporter l'entrée en vigueur de cette interdiction à l'année 2011. Rappelons que le Conseil national voulait interdire cette pratique en principe dès 2009 (art. 42a / disposition transitoire relative à l'art. 14).

Le Conseil national s'est rallié au point de vue du Conseil des États pour la plupart des points de divergence. S'agissant de l'interdiction de castrer les porcelets sans anesthésie à partir de 2009 par exemple, il a accepté la version du Conseil des États proposant la possibilité de reporter son entrée en vigueur à 2011. Il a également suivi le Conseil des États concernant le droit d'accès (art. 38) aux fins de contrôle, renonçant à l'obligation générale d'annoncer les contrôles ordinaires, qu'il avait pourtant lui-même proposée. Le Conseil national a toutefois persisté dans sa volonté de pénaliser expressément l'atteinte à la dignité des animaux (art. 25, al. 1, let. a). Le Conseil des États a fini par s'y rallier, même s'il avait supprimé la disposition sur la dignité des animaux lors de sa première délibération. Quant à l'obligation de déclarer les denrées alimentaires issues de la production animale, elle a fait l'objet de discussions jusqu'en dernière lecture. La Chambre basse a finalement suivi l'avis du Conseil des États et renoncé à cette déclaration, qu'elle-même avait introduite dans le projet, éliminant ainsi la dernière divergence.

Au vote final, le Conseil national a adopté le projet par 166 voix contre 22, ces dernières émanant toutes du groupe UDC. Quant au Conseil des États, il a adopté le projet à l'unanimité.