Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

In occasione della ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti del fanciullo, del 20 novembre 1989, (in seguito la Convenzione), la Svizzera, sulla base del decreto federale del 13 dicembre 1996, formulò varie riserve; l'Assemblea federale conferí al Consiglio federale la facoltà di ritirare le riserve qualora diventassero senza oggetto (art. 1 cpv. 3 del decreto federale del 13 dicembre 1996). Già nella mozione Berberat del 22 dicembre 1999 (99.3627), poi trasformata in postulato, furono chieste le modifiche di legge che avrebbero permesso di ritirare tutte le riserve. Nel frattempo anche il Comitato ONU dei Diritti del fanciullo (in seguito il Comitato), nelle sue osservazioni finali, invitò la Svizzera a procedere ceIermente alle necessarie modiche di legge in modo che le riserve possano essere ritirate prima della presentazione del prossimo rapporto della Svizzera.

Le considerazioni del Consiglio federale in merito alla mozione Berberat (cfr. parere del 13 marzo 2000), pur mantenendo fondamentalmente la loro validità, vanno tuttavia completate con le seguenti osservazioni:

1. La Svizzera ha formulato una riserva sull'articolo 5 della Convenzione; tale disposizione esige che gli Stati parti rispettino la responsabilità, il diritto e il dovere dei genitori di dare al fanciullo, in maniera corrispondente alle sue capacità, l'orientamento e i consigli adeguati all'esercizio dei suoi diritti. La riserva secondo la quale è fatta salva "la legislazione svizzera in materia di autorità parentale" fu introdotta su domanda della Commissione del Consiglio degli Stati incaricata dell'esame preliminare soltanto nella seconda procedura di appianamento delle divergenze; la dottrina e la giurisprudenza qualificano di impropria detta riserva e la considerano quindi una dichiarazione interpretativa che non limita il campo d'applicazione dell'articolo 5 (cfr. pt. 1 del parere del Consiglio federale sulla mozione Berberat). Pertanto non vi sono motivi giuridici che giustificano il mantenimento della riserva impropria all'articolo 5 della Convenzione. Anche per tale motivo, il Comitato, nelle sue osservazioni finali, ha raccomandato alla Svizzera il ritiro della riserva impropria all'articolo 5 della Convenzione. La giustificazione e il mantenimento della riserva impropria derivano da una valutazione politica. Dal punto di vista della procedura giuridica si pone la questione della competenza per il ritiro. Il Consiglio federale è d'avviso che il Consiglio degli Stati, in quanto autore della proposta di introdurre la riserva impropria, debba copartecipare alla decisione sull'opportunità di ritirare detta riserva. Se il Consiglio degli Stati presenta la domanda di ritiro della riserva impropria, il Consiglio federale avvierà la procedura necessaria allo scopo, considerandosi competente per il ritiro.

2. Per quanto concerne il diritto di acquisire una cittadinanza, diritto sancito nell'articolo 7 della Convenzione, la Svizzera ha fatto salva la sua legislazione sulla cittadinanza "la quale non accorda un diritto all'acquisto della cittadinanza svizzera". Nel frattempo il Consiglio federale ha presentato un avamprogetto di revisione della legge sulla cittadinanza. Il nuovo articolo 30a dell'avamprogetto prevede la naturalizzazione agevolata per i fanciulli apolidi. Nel relativo messaggio, il Consiglio federale spiega che la riserva all'articolo 7 della Convenzione potrà essere ritirata con l'entrata in vigore della revisione (FF 2002 1794).

3. L'articolo 10 capoverso 1 della Convenzione esige che ogni domanda presentata ai fini del ricongiungimento familiare sia considerata con uno spirito positivo, con umanità e diligenza. La Svizzera ha fatto salva la sua legislazione "la quale non garantisce il ricongiungimento familiare a certe categorie di stranieri". Finora tale ricongiungimento non era concesso agli stranieri con un permesso di dimora di durata limitata, per esempio studenti, persone in viaggio per cure o dimoranti temporanei. Il disegno di una legge federale sugli stranieri, accettato nel frattempo dal Consiglio federale, introduce su questo punto un'importante modifica: infatti prevede il diritto al ricongiungimento familiare per tutti i titolari di un permesso di dimora e consente anche ai titolari di un permesso per dimoranti temporanei di riunire la loro famiglia (FF 2002 3363). Tuttavia le disposizioni relative all'asilo non consentono il ricongiungimento familiare in tutte le situazioni: per le persone e i rifugiati ammessi provvisoriamente tale ricongiugnimento è possibile unicamente a determinate condizioni (art. 24 dell'ordinanza concernente l'esecuzione dell'allontanamento e dell'espulsione di stranieri [OEAE], RS 142.281 nonché art. 51 cpv. 5 della legge sull'asilo, RS 142.31 in combinazione con art. 39 cpv. 2 dell'ordinanza 1 sull'asilo, RS 142.311). In linea di principio, per i rifugiati riconosciuti e le persone bisognose di protezione, il ricongiungimento familiare è possibile, ma può tuttavia essere negato in casi particolari. Il Comitato non si è ancora esplicitamente pronuciato sulla questione se, per quanto riguarda il ricongiungimento familiare, anche il diritto in materia di asilo debba soddisfare le esigenze dell'articolo 10 della Convenzione. Vari Stati contraenti - fra i quali la Germania e la Gran Bretagna - hanno dichiarato che la legislazione nazionale sull'immigrazione non rientrerebbe nel campo d'applicazione dell'articolo 10 della Convenzione. Secondo l'avviso del Consiglio federale, il ritiro della riserva all'articolo 10 della Convenzione dovrà essere esaminato in modo approfondito sia alla luce delle osservazioni del Comitato in relazione al primo rapporto della Svizzera, sia considerando i risultati della revisione in corso della legge sugli stranieri.

4. Con la riserva all'articolo 37 lettera c della Convenzione, la Svizzera fa notare che, secondo l'ordinamento giuridico svizzero, "la separazione dei giovani dagli adulti privati di libertà non è garantita senza eccezioni". Il 21 settembre 1998, il Consiglio federale ha licenziato le sue proposte per una nuova legge sulla giurisdizione penale minorile. Il disegno prevede una separazione totale dei minori dagli adulti sia nella carcerazione preventiva sia nell'esecuzione delle pene e delle misure. Il Consiglio federale ha già annunciato che tale riforma, che secondo lo stato attuale delle deliberazioni dovrebbe entrare in vigore nel 2004, potrebbe avere come conseguenza il ritiro della relativa riserva (FF 1999 1949). Secondo il disegno di legge, i Cantoni dispongono di un periodo di transizione di 10 anni dall'entrata in vigore della legge per creare gli istituti necessari per l'esecuzione del collocamento e della privazione della libertà (FF 1999 2089). Il momento del ritiro della riserva dipende dunque dalla rapidità con la quale i Cantoni attuaranno tale mandato. Va tuttavia ribadito che il termine transitorio non si applica alla carcerazione preventiva per la quale i casi di non rispetto del principio della separazione erano finora i piú frequenti e che ha principaImente motivato la riserva della Svizzera. Con l'entrata in vigore della legge i Cantoni dovranno infatti badare a che, nella detenzione preventiva, i minorenni siano separati dagli adulti.

5. Infine la Svizzera ha formulato una riserva relativa alle garanzie di procedura penale di cui all'articolo 40 della Convenzione: la riserva concerne il diritto incondizionato a un'assistenza e la garanzia della separazione, a livello personale e organizzativo, fra l'autorità istruttoria e l'autorità giudicante, l'eccezione al diritto di sottoporre all'esame di un'istanza giudiziaria superiore la dichiarazione di colpevolezza o di condanna qualora l'interessato sia stato giudicato in prima istanza dal Tribunale federale cosí come l'esonero definitivo dal pagamento dei costi risultanti dall'assistenza di un interprete.

a. Giusta l'articolo 39 del disegno della legge sulla giurisdizione penale minorile, il minore o i suoi rappresentanti legali hanno il diritto, durante i procedimenti di istruzione o di giudizio, di designare in qualsiasi momento un difensore; è designato un difensore d'ufficio qualora la gravità del reato lo esiga, qualora il minore non sia palesemente in grado di assicurare da sé la propria difesa oppure qualora sia ordinato per il minore il carcere preventivo o il collocamento in via cautelare per una durata superiore a 24 ore. Fra il Consiglio nazionale e il Consiglio degli Stati non vi sono piú divergenze. Con l'entrata in vigore della legge sulla giurisdizione penale minorile, per quanto attiene a questo aspetto, la riserva alla Convenzione diventa senza oggetto e può pertanto essere ritirata.

b. La separazione, a livello personale e organizzativo, fra l'autorità istruttoria e l'autorità giudicante non corrisponde alla tradizione giudiziaria svizzera e non è pertanto prevista nel disegno della legge sulla giurisdizione penale minorile. I vantaggi risultanti dal cumulo di istanza istruttoria e giudicante favoriscono il coordinamento con le misure di diritto civile e l'instaurazione di un rapporto di fiducia. A ciò si aggiunga che il Tribunale federale e la Corte europea dei diritti dell'uomo ritengono tale cumulo compatibile con l'articolo 6 CEDU; anche il Comitato dell'ONU per i diritti del fanciullo, nelle sue osservazioni finali, ha espresso il parere che una tale separazione non è assolutamente necessaria in tutti i casi. La relativa riserva mantiene dunque la sua giustificazione anche in un prossimo futuro.

c. Per quanto concerne il diritto di interporre ricorso a un'istanza giudiziaria superiore, segnaliamo che il Parlamento si sta occupando della revisione totale dell'organizzazione giudiziaria federale. Con l'istituzione del Tribunale penale federale di prima istanza, contro le decisione del quale è aperta la via ricorsuale al Tribunale federale, il diritto svizzero adempirà le esigenze della Convenzione (FF 2001 4021). D'altronde è piuttosto inverosimile che reati che sottostanno alla giurisdizione federale e per i quali, al momento, il Tribunale federale è la prima e l'unica istanza giudicante siano commessi da minori. Negli ultimi anni, il Tribunale federale non ha giudicato nessun minore.

d. Per quanto riguarda l'esonero definitivo dal pagamento dei costi risultanti dall'assistenza di un interprete, la Svizzera ha nel frattempo già ritirato la relativa riserva all'articolo 6 CEDU (RU 2002 1142). Il Consiglio federale deciderà prossimamente sul ritiro formale di tale riserva.

Nell'insieme, il Consiglio federale ritiene che, grazie ai progetti legislativi in corso, quanto richiesto dalla mozione sia già in via di realizzazione; la sola riserva che resterà verosimilmente valida anche in futuro è quella relativa all'articolo 40 della Convenzione e che riguarda la separazione, a livello personale e organizzativo, fra l'autorità istruttoria e l'autorità giudicante. Il Consiglio federale avvierà il ritiro della riserva relativa all'articolo 5 della Convenzione non appena anche il Consiglio degli Stati si sarà pronunciato in favore.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.