Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de procéder à une révision partielle de la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (RS 142.31) tendant à promouvoir et à conclure des accords de renvoi avec les États desquels sont originaires de nombreux requérants d'asile.

Le Conseil fédéral est par ailleurs chargé d'élaborer une base légale pour restreindre, voire supprimer, l'aide de l'État, en particulier l'aide au développement (excepté l'aide humanitaire directe), aux pays qui ne se montrent pas ou guère coopératifs (mise à disposition de documents ou de documents de remplacement, établissement de l'identité d'un requérant, autorisation d'entrer en Suisse ou autre) au moment du renvoi de ressortissants dont la demande d'asile en Suisse a été déboutée.

Le Conseil fédéral est en outre chargé de promouvoir et de conclure des accords avec des États choisis, de sorte que ceux-ci accueillent des demandeurs d'asile déboutés provenant de pays voisins ou de la même région non coopératifs.

Comme mesure d'accompagnement, le Conseil fédéral est chargé d'élaborer une base légale dans le sens de la conclusion à terme d'accords de transit avec des États choisis.

Begründung

Le Conseil fédéral a décidé des orientations qu'il entend donner à la révision partielle de la loi sur l'asile : il est entre autres prévu d'améliorer le statut juridique des personnes actuellement admises à titre provisoire, en introduisant, d'une part, la notion d'"admission en vue de l'intégration" et, d'autre part, le statut de "personne tolérée". L'admission en vue de l'intégration s'applique aux personnes dont le renvoi n'est pas licite au regard du droit international ou n'est pas raisonnablement exigible. Les personnes dont l'exécution du renvoi est impossible (p. ex. en raison d'un manque de coopération de l'État de provenance) ne seront que tolérées sur le territoire. Il n'est pas exclu que, après un certain temps (quatre ans), des requérants d'asile déboutés mais tolérés bénéficient de l'admission en vue de l'intégration. Ce changement de statut leur donnera la possibilité de mieux s'intégrer, ce qui rendra un renvoi futur de moins en moins probable et pourra aboutir de facto à un permis de séjour selon le droit fédéral.

En outre, la révision de la loi sur l'asile prévoit que les personnes admises à titre provisoire qui résident en Suisse depuis six ans peuvent obtenir un permis de séjour. Cette disposition invite à faire traîner la procédure jusqu'à ce que la personne ait droit au permis de séjour.

Actuellement, la plupart des problèmes rencontrés dans le cadre de la procédure d'asile sont liés à l'exécution du renvoi. L'attrait de la Suisse en tant que terre d'asile ne pourra baisser que si les renvois des requérants d'asile déboutés sont effectués de manière rigoureuse. Le Conseil fédéral est donc chargé de combler cette lacune en négociant des accords destinés à faciliter le renvoi des requérants d'asile déboutés.

Le Conseil fédéral est par ailleurs chargé de conclure des accords engageant les États parties à admettre provisoirement des requérants d'asile déboutés provenant de pays voisins.

Les accords s'aligneront sur l'aide au développement et sur l'aide à la reconstruction fournies par la Suisse. Les négociations avec la Yougoslavie ont montré que l'aide à la reconstruction et les accords de renvoi peuvent fonctionner de pair. L'aide à la reconstruction de l'ex-Yougoslavie a pu être négociée en échange de la réintroduction de l'accord de réadmission.

Les États parties à ce type d'accords seront principalement les pays dits de concentration pour la coopération au développement de la Suisse.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.

Stellungnahme des Bundesrates

Base légale relative à la conclusion d'accords de réadmission ou de transit

Conformément à l'article 25b LSEE, le Conseil fédéral est aujourd'hui déjà habilité à conclure, avec d'autres États, des conventions sur la réadmission et le transit de personnes séjournant illégalement en Suisse, par voie de procédure simplifiée, c'est-à-dire sans requérir l'approbation du Parlement. Ce même article prévoit également que, dans le cadre des conventions de réadmission et de transit, le Conseil fédéral peut régler le transit sous escorte policière.

Ces dernières années, le DFAE et l'ODR ont tous deux redoublé d'efforts en vue de conclure des accords avec les pays de provenance et de transit les plus importants. Actuellement, la priorité est accordée aux régions englobant les États du Maghreb, certains États africains dont l'Afrique occidentale, le Caucase, l'Asie centrale ainsi que quelques États asiatiques.

Des accords de réadmission existent déjà avec les États suivants : Albanie, Allemagne, Autriche, Bosnie-Herzégovine, Bulgarie, Croatie, Estonie, France, Hong Kong, Hongrie, Italie, Lettonie, Lituanie, Macédoine, Principauté de Liechtenstein, Philippines, Roumanie et République fédérale de Yougoslavie. Un échange de notes à cet effet existe également avec le Sri Lanka. De plus, des clauses de réadmission figurent dans les accords en matière de visas conclus avec la Namibie, la Pologne, la République de Slovaquie et la Slovénie. Des accords de réadmission avec la Suède et le Kirghizistan ont été approuvés par le Conseil fédéral.

Alors que des accords de transit et de réadmission ont pu être signés avec le Sénégal et le Nigeria, des négociations sont en cours avec le Ghana, la Côte d'Ivoire et le Vietnam, notamment. De plus, des entretiens préparatoires ont été entamés avec les États du Maghreb, le Caucase du Sud et la Russie.

Les négociations en cours sur la conclusion d'accords de réadmission ou de transit avec les pays de provenance et de transit les plus importants font apparaître des divergences profondes en ce qui concerne les intérêts compensatoires, ce qui n'est pas le cas avec les États de l'aire culturelle occidentale. En règle générale, nos partenaires objectent que la conclusion d'un accord de réadmission ou de transit servirait en premier lieu les intérêts de la Suisse. Dès le début des négociations déjà, les pays de provenance concernés font valoir toute une série de prestations compensatoires en leur faveur. Ces desiderata visant à équilibrer les intérêts en présence portent sur l'ensemble des relations intergouvernementales, telles que, par exemple, la coopération judiciaire et policière, l'assistance dans les domaines de la formation et de la santé, la coopération au développement ou l'accès au marché du travail. La cohérence et le succès de la politique des renvois dépendent, d'une part, des conditions fixées par les autorités compétentes en matière d'exécution des renvois et, d'autre part, de l'importance des intérêts compensatoires en jeu dans les relations bilatérales.

En ce sens, le Conseil fédéral estime judicieux d'envisager un élargissement de ses propres compétences dans ce domaine et, le cas échéant, d'examiner l'opportunité d'édicter des réglementations légales nécessaires à l'équilibrage des intérêts susmentionnés. Cela concerne en particulier la revendication formulée ces derniers temps par certains partenaires, qui souhaitent une extension de l'échange de données.

Base légale relative à la limitation ou à l'interruption de l'aide au développement

Le Conseil fédéral partage l'avis de l'auteure de la motion selon lequel la Suisse doit en principe tenir compte de la coopération des États tiers dans le domaine migratoire lorsqu'elle octroie une aide. La coopération dans le domaine migratoire constitue d'ailleurs l'un des critères sur lesquels repose le principe de la conditionnalité politique qui, à l'exception de l'aide humanitaire, tient compte de l'ensemble des relations avec les pays intéressés. Afin de renforcer la cohérence de la politique extérieure de la Suisse, le Conseil fédéral a décidé, en 1999 déjà, d'intégrer le principe de la conditionnalité dans ses relations internationales. Le défaut de volonté de réadmettre ses propres ressortissants fait également partie du catalogue, non exhaustif, des critères de la conditionnalité. Mais le Conseil fédéral considère que le principe de la conditionnalité ne saurait être appliqué automatiquement. Il est d'avis que l'interruption, partielle ou totale, de la coopération constitue une mesure de dernier recours pour préserver la crédibilité des objectifs de notre politique extérieure. La conditionnalité politique peut aussi jouer un rôle positif dans l'instauration ou l'intensification de relations extérieures. Car, contrairement à la menace que représente une interruption de la coopération, le principe de la conditionnalité permet de mener une politique susceptible d'étoffer et de structurer le dialogue sur le respect des devoirs de réadmission. Il permet également de mettre le doigt sur des dysfonctionnements et, le cas échéant, d'offrir un soutien pour les éliminer. Dans l'ensemble, l'application du principe de la conditionnalité oblige à garder un oeil constamment rivé sur la cohérence de la politique extérieure suisse, à examiner la proportionnalité des mesures envisagées et à réfléchir aux conséquences de ces dernières. La politique extérieure ne peut être véritablement cohérente que si la question de la conditionnalité est étudiée à la lumière de l'ensemble des relations que la Suisse entretient avec le pays concerné.

La réadmission dans leur propre pays de ressortissants en séjour illégal en Suisse est une obligation découlant du droit international, dont la réalisation et les modalités peuvent, par exemple, être réglées par le biais d'un accord. Elle occupe une place centrale dans les relations que la Suisse entretient à l'échelon international. Par conséquent, il importe de ne jamais oublier que la suppression de la coopération suisse au développement risque de conduire à une grave détérioration de l'ensemble des relations bilatérales et de provoquer en même temps des incidences négatives sur la collaboration dans le domaine migratoire, notamment sur la réadmission des ressortissants du pays concerné. En pareil cas, l'application du principe de la conditionnalité à la coopération au développement irait à l'encontre des effets escomptés. D'un autre côté, le manque d'empressement d'un État à réadmettre ses propres ressortissants peut aussi être perçu par la Suisse comme une attitude sérieusement préjudiciable aux relations bilatérales.

Il faut aussi reconnaître que certains États n'assurent pas systématiquement la réadmission de leurs ressortissants parce qu'ils sont eux-mêmes confrontés, en tant que pays de transit ou de destination, à des problèmes migratoires croissants. Par ailleurs, les principaux bénéficiaires de la coopération suisse au développement ne sont souvent pas les mêmes que ceux qui génèrent des flux migratoires. Certes, le dénuement est souvent à l'origine des flux migratoires et les États pauvres sont aussi des partenaires de la coopération au développement. Une interruption de l'aide étatique au sens de la conditionnalité politique n'entre en ligne de compte qu'à l'égard des États de provenance qui se soustraient à leur obligation de réadmission vis-à-vis de la Suisse. Dans bien des domaines, toutefois, la coopération internationale s'inscrit dans un contexte multilatéral et non bilatéral (Union européenne, Banque mondiale, organisations de l'ONU). Pour qu'un gel des fonds de sa coopération bilatérale au développement se répercute efficacement sur la politique migratoire, un petit pays comme le nôtre doit pouvoir compter sur des alliances avec d'autres pays donateurs et organisations multilatérales. À cela s'ajoute que l'aide au développement n'est pas systématiquement accordée aux autorités d'un pays ; selon les circonstances, les récipiendaires sont aussi des organisations non gouvernementales et, finalement, les groupes de population qui, dans l'État partenaire, sont particulièrement défavorisés.

Pour le Conseil fédéral, il serait objectivement inopportun d'inscrire le principe de la conditionnalité politique dans la loi. D'une part, l'arrêté du Conseil fédéral du 20 septembre 1999 sur l'application du principe de la conditionnalité politique dans les relations extérieures, dont le gouvernement a d'ailleurs réaffirmé le bien-fondé dans son rapport 2000 sur la politique extérieure, permet aujourd'hui déjà, en l'absence de disposition légale expresse, de répondre aux préoccupations de l'auteur de la motion. D'autre part, compte tenu de la complexité des relations bilatérales de la Suisse, il s'avère plus judicieux de conserver une marge de manoeuvre suffisante, de manière à permettre au Conseil fédéral de décider, de cas en cas, des moyens à mettre en oeuvre pour atteindre l'objectif visé.

Le Conseil fédéral approndira prochainement la question de la conditionnalité politique sous l'angle de la migration et de la politique des retours.

Conclusion avec des pays tiers d'accords concernant l'accueil temporaire de requérants d'asile déboutés originaires d'États non coopératifs

Si le droit international statue le devoir de tout État de réadmettre ses propres ressortissants, il ne prévoit aucune obligation d'accueillir des ressortissants d'États tiers. Des États d'Afrique et d'Asie hébergent au moins 13 des 20 millions de réfugiés et requérants d'asile recensés à travers le monde. Aujourd'hui déjà, ces États voisins de ceux d'où proviennent de nombreux requérants d'asile en Suisse supportent le fardeau le plus lourd dans le domaine migratoire, alors même qu'ils sont en proie à de très graves problèmes tant sociaux qu'économiques. Le Conseil fédéral estime néanmoins judicieux d'associer plus étroitement au dialogue sur les questions migratoires les États voisins de ceux d'où proviennent les requérants d'asile en Suisse, ainsi que d'apporter un soutien accru aux activités déployées sur place par le HCR. Dans ce contexte, il faut toutefois tenir compte du droit international, d'une répartition planétaire équitable du fardeau dans le domaine migratoire et de la tradition humanitaire de la Suisse.

Le Conseil fédéral propose de transformer la motion en postulat.