Antrag des Bundesrates

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.

Stellungnahme des Bundesrates

Base legale per la conclusione di accordi di riammissione e di transito

Secondo l'articolo 25b LDDS, già oggi il Consiglio federale può concludere con Stati esteri convenzioni sulla riammissione e il transito di persone residenti illegalmente in Svizzera, secondo una procedura semplificata, ossia senza formale approvazione parlamentare. Tale disposizione prevede inoltre che il Consiglio federale, nell'ambito di accordi di riammissione e di transito, può disciplinare con Stati esteri il trasporto in transito sotto scorta di polizia.

Negli ultimi anni l'UFR e il DFAE hanno intensificato gli sforzi volti alla conclusione di accordi con importanti Stati di provenienza e di transito. Attualmente la priorità è data alle seguenti regioni: gli Stati del Maghreb, altri Stati africani, e in particolare l'Africa occidentale, il Caucaso, l'Asia centrale e alcuni Paesi asiatici.

Con gli Stati seguenti esistono già accordi di riammissione: Albania, Bosnia e Erzegovina, Bulgaria, Repubblica federale di Jugoslavia, Germania, Estonia, Francia, Hong Kong, Italia, Croazia, Lettonia, Lituania, Macedonia, Austria, Principato del Liechtenstein, Filippine, Romania e Ungheria. Esiste inoltre anche un pertinente scambio di note con lo Sri Lanka. Vi sono in seguito clausole di riammissione in accordi relativi a visti con la Namibia, la Slovacchia, la Polonia e la Slovenia. Il Consiglio federale ha approvato gli accordi di riammissione con la Svezia e il Kirghizistan.

Dopo che è stato possibile concludere accordi di transito e di riammissione con il Senegal e la Nigeria, sono in corso altri negoziati con il Ghana, la Costa d'Avorio e il Vietnam. Inoltre, hanno luogo attualmente trattative preliminari con gli Stati del Maghreb, il Caucaso meridionale e la Russia.

Nell'ambito dei negoziati in corso in vista della conclusione di accordi di riammissione e di transito, si constata che, al contrario di quanto avviene con i Paesi di cultura occidentale, non vi è un'equa presa in considerazione degli interessi presenti. I Paesi partecipanti ai negoziati con la Svizzera ritengono sostanzialmente che la conclusione di un accordo di riammissione o di transito avvenga primariamente a vantaggio degli interessi del nostro Paese. Quale compensazione, già all'inizio dei negoziati gli Stati di provenienza interessati fanno richiesta di tutta una serie di contropartite a loro vantaggio. La richiesta di un'equa presa in considerazione di tutti gli interessi tocca l'insieme delle relazioni tra Stati, come ad esempio la collaborazione in ambito di giustizia e polizia, gli aiuti nei settori della formazione e della salute, la cooperazione allo sviluppo o l'accesso al mercato del lavoro. Una politica di ritorno coerente ed efficace dipende quindi dagli sforzi intrapresi dalle autorità competenti per l'esecuzione degli allontanamenti e da un'ampia presa in considerazione degli interessi presenti nel quadro delle relazioni bilaterali.

Il Consiglio federale ritiene quindi opportuno esaminare un ampliamento delle sue competenze in tale ambito, nonché valutare la necessità di adottare eventuali disposizioni legali che permettano la presa in considerazione degli interessi presenti, nel senso delle considerazioni precedenti. Ciò concerne in particolare l'esigenza espressa recentemente da alcuni Stati e riguardante un'estensione dello scambio di dati.

Base legale per la limitazione o la sospensione degli aiuti allo sviluppo

Il Consiglio federale concorda con l'autrice della mozione sul fatto che la Svizzera, nelle prestazioni fornite a Stati terzi, deve prendere in considerazione anche la cooperazione nel settore migratorio. Quest'ultima costituisce uno dei criteri della condizionalità politica, applicata all'insieme delle relazioni con uno Stato, fatta eccezione per l'aiuto umanitario. Per rendere più coerente la politica estera svizzera, già nel 1999 il Consiglio federale aveva deciso di applicare una politica di condizionalità nelle relazioni esterne. Nella lista non esaustiva dei criteri di condizionalità figura anche la mancata disponibilità a riammettere i propri cittadini. Nella stessa occasione il Consiglio federale aveva ritenuto che non vi può essere alcun automatismo per l'applicazione della condizionalità, e che l'interruzione parziale o completa della cooperazione in un determinato settore rappresenta una misura estrema, volta a salvaguardare la credibilità degli obiettivi di politica estera. La condizionalità politica, in senso positivo, serve anche all'avvio e all'intensificazione dei rapporti con l'estero. Si tratta in tal senso, invece di una minaccia di interruzione della cooperazione, di una politica tesa alla ricerca di un dialogo duraturo e strutturato, concernente il rispetto degli obblighi in materia di riammissione, al fine di segnalare gli inconvenienti e di prestare l'eventuale assistenza per eliminarli. In generale, nell'applicazione della condizionalità politica occorre tener sempre presenti gli obiettivi di coerenza della politica estera svizzera, esaminare l'opportunità delle misure adottate e prendere in considerazione le possibili conseguenze. Una politica estera veramente coerente è unicamente perseguibile se la questione della condizionalità viene affrontata sullo sfondo dell'insieme delle relazioni tra la Svizzera e uno Stato estero.

La riammissione da parte di Stati esteri dei propri cittadini che soggiornano illegalmente in Svizzera rappresenta un obbligo di diritto internazionale, il cui rispetto e le cui modalità sono disciplinate ad esempio mediante un accordo di riammissione. La riammissione è uno degli elementi da considerare nelle relazioni estere del nostro Paese. A tal proposito occorre tener presente che un'interruzione della nostra cooperazione allo sviluppo può nuocere in modo serio all'insieme delle nostre relazioni bilaterali: ciò potrebbe ripercuotersi in modo negativo anche sulla cooperazione nel settore migratorio, soprattutto in relazione alla riammissione da parte di Stati esteri di propri cittadini. In tal caso la condizionalità applicata alla cooperazione allo sviluppo non produrrebbe gli effetti auspicati. D'altro canto, dal punto di vista della Svizzera, anche la mancanza di cooperazione da parte di uno Stato estero nella riammissione dei propri cittadini può nuocere seriamente alle relazioni bilaterali.

Una delle ragioni per cui gli Stati non garantiscono in tutti i casi la riammissione può anche risiedere nel fatto che tali Paesi sono essi stessi sempre più confrontati con problemi migratori. I Paesi che la Svizzera considera particolarmente importanti sul piano dell'aiuto allo sviluppo spesso non costituiscono contemporaneamente Stati origine di flussi migratori. È vero anche che i movimenti migratori sono sovente legati alla povertà dei Paesi da cui prendono origine, e che tali Paesi sono i beneficiari della cooperazione allo sviluppo. La questione di un'interruzione degli aiuti statali in nome della condizionalità politica si pone quindi unicamente nei confronti di quegli Stati di provenienza che si sottraggono ai loro obblighi verso la Svizzera in materia di riammissione. In numerosi ambiti, tuttavia, la cooperazione internazionale non si svolge nel quadro di relazioni bilaterali, bensì in un contesto multilaterale (Unione europea, Banca mondiale, Organizzazioni legate all'ONU). In quanto piccolo Stato dipendiamo pertanto da alleanze con altri Paesi donatori e organizzazioni multilaterali, perché un blocco degli aiuti allo sviluppo a livello bilaterale si riveli efficace sul piano della politica migratoria.

Occorre inoltre tener presente che l'aiuto allo sviluppo non è in ogni caso destinato agli organi di Stato, ma a seconda delle circostanze anche a organizzazioni non governative, e in definitiva alle persone particolarmente svantaggiate di uno Stato partner.

Il Consiglio federale ritiene che per ragioni di ordine materiale non sia opportuno sancire il principio della condizionalità politica nella legge. Da un lato la richiesta dell'autrice della mozione può essere già oggi attuata senza disposizione legale esplicita, sulla base del decreto del Consiglio federale del 20 settembre 1999 sulla condizionalità politica nelle relazioni esterne, confermato del resto anche nel Rapporto di politica estera 2000. D'altro canto, considerata la complessità delle relazioni bilaterali della Svizzera, disporre di sufficiente margine di manovra costituisce un vantaggio. Ciò permette al Consiglio federale di decidere di caso in caso quali sono i mezzi da impiegare per raggiungere gli obiettivi perseguiti.

Prossimamente il Consiglio federale si chinerà sulle questioni della condizionalità politica, tenendo conto della migrazione e della politica in materia di rientro.

Conclusione di accordi con Stati terzi per l'ammissione provvisoria di richiedenti l'asilo respinti dalla Svizzera e provenienti da Stati non cooperativi

Al contrario dell'obbligo di riammettere i propri cittadini, non esiste un obbligo corrispondente di diritto internazionale di ammettere cittadini di Stati terzi. Dei 20 milioni di rifugiati e richiedenti l'asilo nel mondo, almeno 13 milioni sono alloggiati da Stati africani e asiatici. I Paesi confinanti con Stati da cui provengono molti richiedenti l'asilo in Svizzera sopportano già oggi un onere molto gravoso in ambito migratorio, e ciò malgrado tali Stati siano confrontati con una difficile situazione economica e sociale. Il Consiglio federale ritiene tuttavia opportuno un maggior coinvolgimento nel dialogo in ambito migratorio dei Paesi confinanti con gli Stati da cui provengono i richiedenti l'asilo in Svizzera, così come un'intensificazione del sostegno alle attività dell'UNHCR in loco. Occorre però prendere in considerazione il diritto internazionale, un'equa ripartizione degli oneri su scala mondiale nell'ambito migratorio e la tradizione umanitaria della Svizzera.

Il Consiglio federale propone di trasformare la mozione in postulato.