Zusammenfassung

Message du 20 août 2003 concernant l'utilisation de 1300 tonnes d'or de la Banque nationale suisse et l'initiative populaire "Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS"

Ausgangslage

Le Conseil fédéral soumet deux projets au Parlement : une disposition constitutionnelle transitoire, qui règle l'utilisation des actifs de la Banque nationale (BNS) d'une valeur de 1300 tonnes d'or ("actifs libres") (projet A) et l'initiative populaire "Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS", qui demande le versement de la majeure partie des bénéfices de la BNS au fonds AVS. Suite à l'abolition de la parité-or du franc, la BNS s'est retrouvée avec des réserves monétaires excédant celles dont elle a besoin pour mener sa politique monétaire. En 1997, un groupe d'experts a établi sur la base de projections et de comparaisons internationales qu'il serait possible d'exclure du bilan de la BNS un capital d'une valeur de 1300 tonnes d'or et de l'affecter à d'autres fins publiques. La comparaison des réserves d'or et des devises détenues par la BNS avec celles dont disposent d'autres banques centrales confirme cette estimation aujourd'hui encore et montre que la BNS disposerait encore de réserves monétaires amplement suffisantes après l'exclusion du bilan de 1300 tonnes d'or.

La disposition constitutionnelle transitoire qui est proposée exige que les actifs libres soient conservés à leur valeur réelle. Pour éviter des conflits d'intérêts entre la conduite de la politique monétaire d'une part et la gestion de fortune d'autre part, ce capital sera géré séparément des comptes de la BNS. Le rendement réel de la fortune sera versé selon la clé de répartition applicable au bénéfice de la BNS, soit à raison d'un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. La durée de validité du fonds est fixée à trente ans. S'il n'est pas reconduit au terme de cette période, le capital sera distribué à raison d'un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons.

Contrairement à la disposition transitoire qui vise les avoirs de la BNS générés dans le passé et dont la distribution est rendue possible en raison de l'adaptation du droit monétaire, l'initiative populaire "Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS" s'applique aux revenus futurs et périodiques de la Banque nationale. L'initiative propose de modifier la clé de répartition actuelle fixée à l'art. 99, al. 4, Cst., qui prévoit que les bénéfices de la BNS doivent être versés à raison d'un tiers à la Confédération et de deux tiers aux cantons. L'initiative demande que les bénéfices de la BNS soient désormais versés au fonds AVS, sauf une part annuelle d'un milliard de francs qui reviendra aux cantons. Par cette modification de la clé de répartition des bénéfices, les auteurs de l'initiative visent à assurer le financement de l'AVS.

Le Conseil fédéral reconnaît certes le bien-fondé de l'initiative, à savoir la garantie du financement de l'AVS, mais il n'en demande pas moins son rejet, car elle ne permettra pas d'atteindre l'effet escompté par les initiants : à supposer que l'initiative soit acceptée, cela permettrait tout au plus de reporter de quelques années l'augmentation de la TVA en faveur de l'AVS. Elle n'assurerait donc pas l'assainissement à long terme de l'AVS, notamment en raison du fait que dès 2013 - et peut-être avant selon l'évolution des revenus - le versement des bénéfices de la BNS n'atteindra plus qu'un montant de l'ordre d'un milliard, montant que les initiants prévoient précisément de verser aux cantons. En introduisant le financement de l'AVS dans l'article constitutionnel sur la banque centrale, l'initiative risque surtout de remettre en question la crédibilité de la BNS et d'accroître sa dépendance vis-à-vis des milieux politiques, ce qui irait à l'encontre de l'autonomie de la banque centrale, inscrite dans la Constitution.

Les deux projets constituent des propositions indépendantes. Ils peuvent être acceptés ou refusés séparément. Comme ils concernent tous les deux l'utilisation du patrimoine de la Banque nationale au sens large, le Conseil fédéral a toutefois décidé de les soumettre au Parlement dans le même message, par la voie de deux arrêtés fédéraux distincts.

Verhandlungen

La commission d'examen préalable du Conseil national s'est distanciée du projet du Conseil fédéral en proposant de modifier, en faveur de l'AVS, la clé de répartition des deux objets : la majorité de la commission a ainsi décidé, d'une part, de verser les intérêts dégagés par la vente des réserves d'or excédentaires de la Banque nationale suisse (BNS) à raison de deux tiers à l'AVS et d'un tiers aux cantons et, d'autre part, de répartir les futurs bénéfices annuels de la Banque nationale à parts égales entre l'AVS et les cantons (contre-projet direct à l'initiative populaire).

Au cours des débats au Conseil national sur la répartition des réserves d'or excédentaires de la BNS, les élus socialistes et UDC ont fait front commun, comme en commission, pour renforcer l'assise financière de la principale institution sociale de la Suisse. Les groupes PDC et radical-libéral ont au contraire soutenu le chef du Département des finances, Hans-Rudolf Merz, dans sa volonté d'étendre aux intérêts issus de la vente de l'or excédentaire la clé de répartition prévue par la Constitution pour les bénéfices de la Banque nationale (un tiers à la Confédération, deux tiers aux cantons). La Confédération, ont-ils fait valoir, serait contrainte de compenser les pertes induites par la proposition de la majorité de la commission en augmentant les impôts. Il serait en outre illusoire de faire croire à la population que l'on va sauver l'AVS en injectant de nouveaux moyens financiers. Aussi une minorité conduite par Gerold Bührer (RL, SH) a-t-elle soutenu la clé de répartition défendue par le Conseil fédéral (un tiers à la Confédération, deux tiers aux cantons), tout en cherchant à contraindre la Confédération d'affecter les intérêts de la vente des réserves d'or à la réduction de la dette. Au vote, la proposition de la majorité de la commission (deux tiers pour l'AVS, un tiers pour les cantons) l'a emporté par 114 voix contre 71. Toute une série de propositions de minorité et de propositions individuelles étaient auparavant restées sans suite : tant la proposition du groupe UDC d'allouer l'intégralité des intérêts à l'AVS que celle du groupe socialiste de verser un tiers aux cantons, un tiers à l'AVS et un tiers en faveur de projets de formation, ont ainsi été rejetées ; le même sort a été réservé à la proposition du groupe des Verts (affecter les intérêts au financement des allocations familiales) et à deux propositions individuelles (réserver la part de la Confédération à la diminution de la dette, affecter le produit de la vente à la construction de logements sociaux). Au vote sur l'ensemble, l'article constitutionnel a été adopté par 109 voix contre 77.

Au cours des débats sur l'utilisation des bénéfices ordinaires de la BNS, le rapporteur a défendu le point de vue de la majorité de la commission, recommandant de rejeter l'initiative et d'adopter le contre-projet direct, qui prévoit d'affecter le bénéfice de la BNS à parts égales entre l'AVS et les cantons. A nouveau, l'alliance formée par le groupe socialiste et le groupe UDC a finalement pu imposer ses vues. Après le retrait d'une proposition de minorité visant à soutenir l'initiative, le contre-projet préparé par la commission d'examen préalable a été adopté par 95 voix contre 69. C'est donc en vain que des représentants des groupes PDC et radical-libéral auront averti que cette décision mettrait en péril l'indépendance et la réputation de stabilité de la BNS ; Hans-Rufolf Merz, notamment, avait souligné qu'une modification de la règle de répartition actuelle aurait de graves conséquences sur les finances fédérales.

Au cours des débats au Conseil des États sur la répartition des réserves d'or excédentaires, une nette majorité s'est dégagée pour rejeter les projets du Conseil fédéral et du Conseil national. Elle a proposé de répartir l'intégralité de l'or disponible (d'une valeur d'environ 21 milliards de francs), et non plus seulement les intérêts, selon le droit en vigueur (deux tiers pour les cantons, un tiers pour la Confédération). Ladite majorité a fait valoir que la Confédération et les cantons jouissaient de droits indéniables sur cet argent et qu'il n'y avait aucune raison de le leur retirer alors qu'ils en avaient grand besoin pour réduire leur dette et financer les projets à venir. Ayant décidé de ne rien changer au droit en vigueur et de ne proposer aucune autre répartition des fonds, la Chambre haute pouvait renoncer aux nouveaux articles constitutionnels. Par 32 voix contre 9, elle a donc décidé de ne pas entrer en matière sur les projets du Conseil fédéral et du conseil prioritaire. Une minorité de la commission, emmenée par des députés du groupe socialiste, avait souhaité poursuivre le dialogue avec le Conseil national et laisser le peuple se prononcer, mais sa proposition a été rejetée. La gauche a néanmoins obtenu l'appui de quelques membres du groupe UDC qui, après l'échec leur propre initiative, ont continué à soutenir les propositions en faveur de l'AVS.

La majorité du Conseil des États n'a pas jugé davantage opportun de modifier la clé de répartition des bénéfices ordinaires de la Banque nationale. Après avoir rejeté l'initiative populaire, le Conseil des États a réservé le même sort au contre-projet du Conseil national, par 32 voix contre 8. Par cette décision, la Chambre haute a voulu empêcher que la Banque nationale ne soit soumise à des pressions politiques. Les graves conséquences financières d'une modification de la règle de répartition actuelle ont également été avancées pour justifier le rejet des deux projets.

En deuxième lecture, le Conseil national a maintenu sa décision de conserver les réserves d'or à leur valeur réelle et de répartir les intérêts dégagés par leur vente entre l'AVS, pour les deux tiers, et les cantons, pour un tiers. Par 104 voix contre 72, l'alliance formée par les groupes socialiste et UDC a donc réussi, une fois de plus, à imposer son point de vue. La Chambre basse a également maintenu son contre-projet à l'initiative populaire " Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS ". Elle a confirmé, par 106 voix contre 72, sa volonté de répartir le bénéfice de la BNS à parts égales entre l'AVS et les cantons.

Le Conseil des États a refusé pour la deuxième fois d'entrer en matière sur l'arrêté fédéral concernant l'utilisation de 1300 tonnes d'or de la Banque nationale suisse (projet 1) ; une décision assez nette puisqu'elle a recueilli 32 voix contre 11. Ce deuxième refus entraîne la liquidation du projet de création d'un fonds spécial, qui avait été modifié par le Conseil national. Selon le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz, il manque une base juridique pour conserver plus longtemps le bénéfice des réserves d'or à la Banque nationale. En toute logique, la valeur réelle devrait être distribuée à la Confédération (7 milliards) et aux cantons (14 milliards).

Dans la question du versement des bénéfices ordinaires de la Banque nationale (projet 2), la Chambre haute a rejeté une nouvelle fois l'initiative populaire " Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS " tout comme le contre-projet du Conseil national. Elle a préféré, à titre de compromis, une formule prévoyant l'utilisation de la part fédérale devenue disponible dans les réserves d'or excédentaire - soit 7 milliards de francs - (projet 3) pour faire baisser la dette de l'assurance invalidité (AI) et, de ce fait, décharger le fonds AVS. Le Conseil des États a en outre subordonné le versement des crédits à la condition que le compte AI se solde par un chiffre positif et qu'une consolidation durable se dessine à l'horizon.

La Conseil national a refusé d'entrer en matière sur ce contre-projet indirect (projet 3). Tandis que la gauche et les Verts ainsi que le groupe PDC soutenaient, en vain, la solution de compromis du Conseil des États dans le but d'apporter une solution définitive au dossier, les orateurs du groupe UDC et du groupe radical-démocratique ont averti du danger qu'il y aurait à amalgamer différentes questions et à entreprendre une démarche précipitée qui ne comporte ni procédure de consultation ni message. Finalement, le Conseil national a décidé de proroger d'un an le délai d'examen de l'initiative populaire visant à verser des parts des bénéfices ordinaires de la banque nationale en faveur de l'AVS, afin de disposer de suffisamment de temps pour mettre au point un nouveau contre-projet.

Après que les partis gouvernementaux sont enfin parvenus à un compromis en août 2005, à l'occasion des entretiens de Watteville, le Conseil national a renoncé à un contre-projet direct à la session d'hiver, préférant entrer en matière sur le contre-projet indirect (projet 3). Il a décidé sans opposition de transférer au fonds de compensation de l'AVS, sans affectation déterminée, la part fédérale (7 milliards de francs) issue de la vente des réserves d'or excédentaires de la BNS. Il a toutefois précisé que l'attribution de cette somme ne pourrait intervenir qu'après le retrait de l'initiative populaire " Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS " ou son rejet par le peuple. La solution initialement prévue par le Conseil des États (alléger le fonds AVS de la dette de l'AI et créer un fonds AI séparé) a été abandonnée en raison de l'opposition du groupe UDC, qui n'entendait pas revoir sa position avant que la 5e révision de l'AI soit terminée et que cette assurance sociale soit assainie. Les groupes PDC et radical-libéral étaient prêts à accepter cet abandon car le groupe UDC avait renoncé à soutenir l'initiative populaire. La question de savoir si les fonds serviraient à assainir les finances largement déficitaires de l'AI a donc été volontairement laissée en suspens.

L'initiative populaire " Bénéfices de la Banque nationale pour l'AVS " (projet 2) a été rejetée par le Conseil national, contre l'avis du camp rose-vert.

Le Conseil des États s'est finalement rallié au contre-projet indirect du Conseil national.

L'initiative populaire a été rejetée le 24 septembre 2006 par 58,3 % des votants.