Wortlaut

La situation de l'économie se dégrade. L'effectif des chômeurs augmente. À la fin du mois de janvier, 193 000 personnes étaient à nouveau à la recherche d'un emploi, soit 5 % de plus que le mois précédent. Alors qu'elles faisaient preuve d'un large optimisme il y a peu de temps encore, les autorités ne tablent plus sur la reprise au premier semestre.

Simultanément une nouvelle crise du marché des places d'apprentissage se dessine. Les fonds débloqués par l'arrêté No 2 sur les places d'apprentissage, lequel est pourtant toujours en vigueur, sont épuisés.

Dans ces conditions, nous demandons au Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Quelle appréciation porte-t-il sur la situation actuelle de l'économie et sur les perspectives des prochains mois ? Pense-t-il comme nous que l'optimisme des prévisionnistes n'est plus suffisant et qu'il faut désormais prendre des mesures radicales pour lutter contre la crise ?

2. Investir dans la construction de logements aurait des effets bénéfiques rapides, car les investissements de ce type continuent à stagner dans les villes alors que les conditions de financement sont favorables et que la pénurie de logements perdure. La situation s'est fortement dégradée dans le bâtiment depuis que le Conseil fédéral a répondu au postulat 02.3509 de notre groupe. Comment le Conseil fédéral réagit-il à cette détérioration ? Afin d'inciter villes, autres communes et promoteurs d'utilité publique à passer plus rapidement aux actes, est-il prêt à proposer de lui-même que la construction de logements figure au nombre des thèmes que la Conférence tripartite sur les agglomérations devra traiter ? Son intention d'opérer des coupes sombres importantes dans les subventions accordées à la construction de logements (cf. son programme de désengagement) est-elle compatible avec l'effondrement de la conjoncture que connaît le secteur de la construction ?

3. La stricte application du frein à l'endettement serait fatale à la conjoncture. Le Conseil fédéral est-il dès lors prêt à corriger l'utilisation de ce frein et le calcul des déficits pour qu'ils autorisent une politique financière anticyclique ? Est-il prêt à attendre la prochaine reprise avant de réduire les déficits structurels et à calculer un facteur conjoncturel qui autoriserait les déficits élevés en période de récession, mais qui exigerait en contre-partie la perception de recettes plus élevées en période de haute conjoncture ?

4. Le Conseil fédéral est-il prêt à préparer un programme d'investissements qu'il pourrait soumettre très vite aux Chambres au cas où la reprise n'aurait pas lieu dans les prochains mois ? Est-il aussi prêt à renoncer à réduire les investissements de la Confédération tant que la conjoncture stagne ?

5. La compétitivité des prix des biens suisses a baissé, comme un fait exprès, de plus de 5 % ces dernières années par rapport à la compétitivité des prix des biens allemands alors que l'économie allemande est au point mort. Le Conseil fédéral pense-t-il comme nous que le franc est trop fort et que l'euro devrait valoir beaucoup plus que 1 franc 50 ?

6. Le pouvoir d'achat de la population va très bientôt plafonner à cause des suppressions d'emplois notamment, mais aussi et surtout à cause des hausses des primes des caisses-maladie auxquelles les ménages vont devoir faire face. Quelles mesures le Conseil fédéral est-il en train de préparer pour empêcher un nouvel envol des primes en 2004 ?

7. Nous allons au devant de graves problèmes suite à la diminution du nombre des indemnités journalières versées aux chômeurs, car cette diminution s'inscrivait dans la perspective d'une reprise de l'économie. Quelles mesures le Conseil fédéral prévoit-il pour empêcher les cas de rigueur qui risquent de se produire au milieu de l'année ? Est-il prêt à revenir aux 520 jours pour les chômeurs qui étaient déjà sans emploi lors de l'entrée en vigueur de la révision de loi ?

8. L'offre de places d'apprentissage réagit à nouveau de manière procyclique à la récession. Il faut donc s'attendre à une pénurie au mois d'août. Les jeunes de 16 ans qui devraient entamer leur formation à ce moment-là n'y peuvent rien. Par quelles mesures le Conseil fédéral envisage-t-il de lutter contre la pénurie de places d'apprentissage ? Est-il prêt à prendre, avec les cantons, des mesures pour que tous les jeunes qui auront terminé l'école entrent dans la mesure du possible en apprentissage après les vacances d'été ou pour trouver pour eux des solutions transitoires, dont l'une consisterait par exemple à accorder aux cantons un paiement supplémentaire qui serait pris sur le crédit de 2004 de l'OFFT ?

Stellungnahme des Bundesrates

L'économie mondiale reste tributaire d'un contexte marqué par de fortes incertitudes. Les tendances à la reprise du premier semestre 2002 n'ont donné lieu à aucun essor durable, en dépit des nouvelles impulsions imprimées par les politiques monétaire et budgétaire. Le cours des actions s'est effondré. Le climat de confiance s'est détérioré à la suite de pratiques de "comptabilité créative" et autres bidouillages de bilan. À cela s'ajoute la montée des prix du pétrole liée au conflit latent en Irak. Il est en outre apparu qu'il faudrait encore quelque temps pour résorber les surinvestissements opérés dans certains secteurs.

La crise de confiance, qui se manifeste par une activité d'investissement globalement faible, a touché diversement les régions du globe. La conjoncture, dans l'UE notamment, a été très ralentie, allant jusqu'à des tendances à la stagnation en Allemagne. Aux États-Unis et en Asie, en revanche, on a observé des signes de reprise, sans continuité toutefois. L'économie suisse n'a pas pu échapper à ces tendances.

La politique économique expansive des États-Unis devrait peu à peu porter ses fruits. Si la situation géopolitique ne pèse pas davantage sur l'économie et si le cours des actions ne subit pas une nouvelle baisse substantielle, on peut s'attendre à la reprise, surtout aux États-Unis. L'Europe devrait aussi en bénéficier, même si, dans les pays de la zone euro, la politique monétaire a réagi nettement moins fortement et la politique budgétaire vise la consolidation.

Le Conseil fédéral répond comme suit aux différentes questions :

1. Selon les estimations trimestrielles du produit intérieur brut (PIB), l'économie suisse a stagné en 2002 (PIB réel : plus 0,1 %). La conjoncture a été marquée par une légère hausse de la consommation privée, le recul du secteur de la construction et en particulier des investissements d'infrastructures, une stagnation des exportations et une baisse des importations. L'emploi a enregistré un repli (moins de 0,6 % en équivalents plein temps). Le taux de chômage se situait à 3,3 % au quatrième trimestre 2002.

En ce début 2003, la situation de l'économie suisse apparaît sous un jour peu favorable. La faiblesse de la conjoncture dans l'UE et la fermeté du franc ont été les principaux facteurs de ce ralentissement. Pendant le dernier trimestre 2002, les carnets de commandes de l'industrie ont enregistré un recul. Dans la construction, aucune tendance positive ne s'est dessinée. Dans le commerce de détail et dans l'hôtellerie-restauration, la situation et les perspectives ont continué de s'assombrir.

La Suisse ne peut pas relancer son économie en comptant uniquement sur ses propres forces. Pour que l'horizon s'éclaircisse, il est capital que la conjoncture de l'UE se redresse prochainement et que le cours réel du franc ne continue pas à monter de manière significative. Le groupe d'experts de la Confédération pour les prévisions conjoncturelles estime que, dans le cas où ces conditions seraient réunies, la reprise devrait progressivement se consolider pour atteindre un taux de croissance annuel réel de 0,8 % du PIB. Un retour à une croissance nettement plus soutenue n'est pas attendu avant 2004.

Le Conseil fédéral estime que la politique conjoncturelle actuelle est bien adaptée à l'évolution de la situation économique. Les politiques monétaire et budgétaire sont expansives. Face au ralentissement conjoncturel qui se dessinait au printemps 2001, la Banque nationale suisse est intervenue le 22 mars 2001 en procédant à une première réduction de la marge de fluctuation du Libor à trois mois. Elle a par la suite procédé à six autres réductions, la dernière en date le 6 mars 2003, et se propose, jusqu'à nouvel avis, de maintenir le Libor à trois mois aux environs de 0,25 %, dans la zone inférieure de la marge de fluctuation. En assouplissant sa politique monétaire, elle a par ailleurs répondu aux tendances à l'appréciation du franc.

Depuis 2001, les budgets de la Confédération, des cantons et des assurances sociales - qui, ensemble, ont une incidence sur la conjoncture - ont un effet général expansif, après avoir dégagé un excédent global de 10 milliards de francs en 2000. Pour 2003, le budget prévoit un déficit de près de 3,5 milliards de francs.

La révision de la loi sur l'assurance-chômage a en outre apporté un important stabilisateur automatique. Les dispositions de la nouvelle loi prévoient que les prêts consentis par la Confédération à l'assurance-chômage ne seront plus inscrits au compte financier, mais au bilan, ce qui permet d'éviter de devoir réagir à l'augmentation des dépenses de l'assurance-chômage par des coupes dans d'autres postes de dépenses.

Il convient de rappeler à ce propos que l'adoption par le peuple de la troisième révision de l'assurance-chômage le 24 novembre 2002 a permis au Conseil fédéral de réduire d'un demi-pour-cent les cotisations salariales à l'assurance-chômage au 1er janvier 2003 pour stimuler la conjoncture. Cette mesure libère en 2003 pour les ménages et les entreprises des disponibilités équivalant à un montant cumulé d'environ 1,25 milliard de francs, ce qui contribuera à dynamiser la consommation et les investissements. Une autre réduction d'un demi-point de pourcentage et la levée de la contribution de solidarité sont prévues pour le début de 2004, ce qui permettra d'alléger les finances des ménages et des entreprises d'environ 1,5 milliard de francs supplémentaire.

Tout bien considéré, le Conseil fédéral estime que le cap adopté pour la politique conjoncturelle est adapté à la situation.

2. On relèvera, en introduction à cette question, qu'en ce qui concerne la situation dans le secteur de la construction, on ne peut pas parler d'une récession à proprement parler. Les investissements ont, en effet, reculé dans la construction ces deux dernières années, mais il s'agit de la poursuite d'une tendance que l'on remarque depuis les années nonante. De plus, on doit considérer que le niveau du chômage dans la construction se situe au-dessous de la moyenne de l'économie depuis 1999. A titre d'exemple, le taux de chômage moyen pour l'ensemble des secteurs secondaire et tertiaire se situait à 3,3 % au cours du quatrième trimestre 2002 ; il s'élevait durant la même période à 2,3 % dans la construction.

La nouvelle loi encourageant le logement à loyer ou à prix modérés, qui pourrait être adoptée par le Parlement dans la session en cours, est un instrument qui permet de pallier la pénurie de logements à relativement brève échéance par la construction d'objets d'utilité publique et qui peut donc influer très favorablement sur la conjoncture. Il faut en outre rappeler que les mesures d'amélioration des conditions de logement dans les régions de montagne profitent indirectement au secteur local de la construction.

Néanmoins, le Conseil fédéral persiste à penser que l'encouragement de la construction de logements n'est pas un instrument dont la vocation première est de servir des objectifs conjoncturels (réponse du 29 novembre 2002 au postulat 02.3509, Paquet conjoncturel). Ce genre de mesure risque de favoriser des mauvais investissements, et l'expérience montre que, dans le domaine de la construction, les programmes d'impulsion arrivent avec un temps de retard, entraînant des effets procycliques. L'efficacité rapide que prête l'interpellation aux investissements dans la construction de logements doit donc être sérieusement mise en doute. Certes, il est vrai que la construction stagne dans les villes malgré des conditions de financement favorables et une pénurie de logements. Mais, cet état de fait tient avant tout au manque de terrains à bâtir et à des controverses concernant des questions d'aménagement ou le droit de la construction : ces conflits ralentissent la réalisation des projets et la Confédération n'a pas prise sur ces questions. Tout ceci ne veut cependant pas dire que la Confédération reste les bras croisés. La mise en place de conditions-cadres sûres - ce qui, au demeurant, correspond à l'un des objectifs de la révision du droit du bail qui vient de s'achever - est un passage obligé pour stimuler l'investissement dans la construction de logements. Malheureusement, le référendum lancé contre la révision ne contribue pas à réduire les incertitudes pour les investisseurs.

Concernant la situation qui prévaut dans les villes, le Conseil fédéral est disposé à examiner s'il entend proposer la question du logement à la Conférence tripartite sur les agglomérations. Si, dans la perspective actuelle, l'on peut regretter une réduction des moyens alloués à l'encouragement de la construction de logements, force est de constater que la situation des finances fédérales commande impérativement des coupes dans tous les domaines.

3. Le frein à l'endettement vise à équilibrer le compte financier sur la durée d'un cycle conjoncturel. Il permet les déficits en phase de récession, mais exige en contrepartie des excédents en phase de haute conjoncture. Il agit dans la direction souhaitée. La question qui se pose et à laquelle le Conseil fédéral doit répondre, c'est de savoir s'il tient suffisamment compte des fluctuations conjoncturelles. Comme le fait remarquer avec raison les auteurs de l'interpellation, il ne saurait être question de se borner à laisser se creuser les déficits en période de vaches maigres : il faut au contraire pouvoir dégager des excédents plus importants lorsque les années sont plus fastes. Considéré sous l'angle de l'actualisation du plan financier, cela revient simplement à dire que, conformément aux exigences du frein à l'endettement, l'effort de rééquilibrage devrait être plus important en 2006 et dans les années qui suivent. En l'état, on peut dire en résumé que des modèles de calcul alternatifs permettent d'accroître la sensibilité du système, en l'occurrence les déficits autorisés. Cela dit, quelle que soit l'ampleur des déficits accumulés au cours de cette année et de l'année prochaine, il ne sera pas possible d'échapper à l'impératif de rééquilibrage des finances.

Le recul des recettes a été nettement plus marqué qu'on aurait dû le penser sur la foi des valeurs macroéconomiques. Les recettes de la TVA, notamment, ont baissé, quand bien même les dernières estimations indiquent que le produit intérieur brut nominal était encore en croissance. Par ailleurs, la baisse des entrées générées par l'impôt anticipé et les droits de timbre tient pour une bonne part à des composantes structurelles. Sur ce point, il ne faut guère attendre de recettes supplémentaires lors de la prochaine reprise. Autrement dit, le budget de la Confédération accuse un déficit structurel.

Dans son message concernant le frein à l'endettement et, plus encore, dans son rapport additionnel du 10 janvier 2001 relatif au frein à l'endettement, le Conseil fédéral s'est largement exprimé sur la question des effets d'un déficit structurel au moment de l'introduction du frein à l'endettement. Il a notamment précisé que l'introduction de cet instrument peut être remise en question lorsque le déficit structurel est tel qu'il appellerait un programme d'économies politiquement et économiquement intenable. L'étude relative au montant du déficit structurel déjà existant lors de l'entrée en vigueur du frein à l'endettement est encore en cours. Dans le sens d'une première estimation provisoire, il faut partir d'un ordre de grandeur d'environ 3 milliards de francs.

Le Conseil fédéral, tenant compte de la conjoncture et des perspectives économiques, demandera aux Chambres, dans son message relatif au programme d'allègement 2003, de compléter les articles 24a et 24c LFC par une disposition transitoire qui autorise le relèvement du plafond des dépenses fixé par l'art. 126, al. 2, de la constitution, afin de permettre de répartir sur plusieurs années la compensation du déficit structurel existant au moment de l'introduction du frein à l'endettement. Cette mesure permettrait d'assouplir le rééquilibrage nécessaire dans les budgets 2004 et 2005, ce qui, du même coup, éviterait de grever le compte de compensation.

Enfin, il faut préciser que la résolution des problèmes budgétaires ne dépend que partiellement des modifications proposées pour le frein l'endettement : en dernière analyse, c'est la discipline budgétaire appliquée aux dépenses et aux recettes qui est déterminante.

4. Vu les perspectives conjoncturelles et la politique conjoncturelle appliquée, le Conseil fédéral estime qu'un programme d'investissement n'est pas approprié. Il serait erroné d'annoncer des mesures conjoncturelles discrétionnaires, même à la seule fin de préparer les esprits. Une telle mesure risquerait d'accentuer la tendance actuelle au repli des investissements en incitant les milieux économiques à différer leurs programmes d'investissement pour profiter de mesures mises en oeuvre par les pouvoirs publics. Il convient enfin de ne pas oublier l'expérience du programme d'investissement de 1997, qui n'avait pas eu les effets attendus sur l'économie générale.

Le programme d'allègement 2003 s'avère incontournable si l'on veut pouvoir respecter les conditions du frein à l'endettement en 2006. Ses premiers effets se feront sentir à partir de l'année prochaine, mais ils ne se déploieront pleinement qu'à partir de 2006. Tous les grands domaines d'activité doivent être pris en compte par le programme d'allègement. De même, aucune catégorie de dépenses ne saurait faire exception. Tout traitement spécial augmente la pression sur les autres dépenses et conduit à de douloureux correctifs. En raison de la structure même des finances fédérales, des coupes devront être pratiquées jusque dans les contributions à l'investissement et dans les investissements propres de la Confédération. Dans bien des cas, cependant, seuls les taux de croissance reculeront, de sorte que le niveau des dépenses ne sera pas inférieur à celui de l'année précédente. Seul l'accroissement des dépenses sera ralenti.

Dans le cadre des discussions relatives au traitement spécial des investissements, on omet souvent deux choses. Première chose : le concept d'investissement revêt de multiples facettes. On réduit volontiers les investissements aux constructions et aux biens d'équipement. Or, leur nature est plus complexe sous l'angle économique. Si l'on fonde le postulat d'un traitement préférentiel des investissements sur le concept étendu des investissements, la problématique esquissée ci-avant va alors en s'accentuant. Deuxième chose, il faut prendre dûment en compte dans l'analyse le fonds pour les grands projets ferroviaires. Cette année et l'année prochaine, les versements de la Confédération au fonds - au titre des prêts et avances - seront bien plus importants que ce n'était le cas ces dernières années ; ils contribueront au financement des investissements du fonds et permettront de soutenir la demande d'investissements.

5. Le taux de change entre l'euro et le franc est resté remarquablement stable durant toute l'année dernière et au début de cette année, oscillant pour l'essentiel dans une bande très étroite située entre 1,45 et 1,48 franc. Depuis son introduction le 1er janvier 1999, l'euro a perdu près de 9 % de sa valeur par rapport au franc. Compte tenu du différentiel d'inflation, la dépréciation réelle de l'euro n'est toutefois qu'environ de moitié. Une variation de l'ordre de 5 % du taux de change réel sur une période de quatre ans n'a rien d'exceptionnel.

A long terme, la politique monétaire n'a pas d'incidence sur les variables réelles de l'économie, y compris sur le taux de change réel. Toute intervention visant à affaiblir durablement le franc se traduirait par une hausse de l'inflation et des taux d'intérêt nominaux. Aucun gain de compétitivité ne serait ainsi durablement acquis, alors que la stabilité des prix et des coûts serait sacrifiée.

La BNS a toutefois annoncé qu'elle veut maintenir à un niveau bas l'attrait des placements en francs et il faut s'attendre à ce qu'elle réagisse en cas de très forte appréciation à court terme du franc qui résulterait d'un choc exogène important.

6. L'évolution des primes de l'assurance-maladie est le reflet de celle des coûts des prestations prodiguées et remboursées. C'est pourquoi le Conseil fédéral et le Département fédéral de l'intérieur ont mis en place des mesures pour permettre une meilleure adéquation des traitements. Ils ont, par exemple, instauré une limitation temporaire de l'admission à pratiquer, édicté des dispositions pour obtenir la transparence des coûts dans les hôpitaux, introduit des modifications dans la procédure de fixation du prix des médicaments et défini des tarifs-cadres pour les prestations de soins. Par ces mesures, le Conseil fédéral veut limiter à moyen terme la hausse des coûts et par là celle des primes. Cette orientation se poursuit dans le cadre de la deuxième révision partielle ainsi que dans les travaux préparatoires pour une troisième révision partielle. Le Conseil fédéral examinera l'introduction de mesures ponctuelles si l'augmentation des coûts se poursuit au cours de cette année.

7. La nouvelle loi sur l'assurance-chômage (LACI), qui entrera en vigueur le 1er juillet 2003, ne contient pas de disposition transitoire, sauf en matière de taux de cotisation. Dès lors, les principes généraux concernant l'application du nouveau droit sont applicables.

Selon ces règles, on applique les dispositions en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié. En présence d'un état de choses durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire. Cela signifie que le nombre maximum d'indemnités journalières de 400 indemnités doit être appliqué dès l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'assurance-chômage. Le Conseil fédéral ne peut, faute de compétence en la matière, déroger aux dispositions légales en faveur d'une catégorie déterminée (assurés frappés par un chômage de longue durée) ou de manière générale pour toutes les personnes concernées.

Il faut souligner que la nouvelle loi prévoit la possibilité d'augmenter le nombre maximum d'indemnités journalières à 520 indemnités pour les régions particulièrement touchées par le chômage. Cette possibilité existera dès le 1er juillet 2003.

8. En cas de déséquilibre sur le marché de la formation professionnelle de base ou pour prévenir un tel déséquilibre, le Conseil fédéral peut, aux termes de l'article 13 de la nouvelle loi sur la formation professionnelle (nLFPr), prendre des mesures provisoires dans les limites des moyens disponibles. La nLFPr ne devrait pas entrer en vigueur avant 2004. Mais le Conseil fédéral a l'intention d'exploiter son potentiel le plus tôt possible de manière à ce qu'un maximum de jeunes souhaitant commencer un apprentissage à l'automne puissent trouver une place d'apprentissage ou de formation grâce à une offre transitoire. A court terme, l'idée est notamment de créer des places supplémentaires au sein de l'administration fédérale, de promouvoir la création de places d'apprentissage sur le plan régional par le biais de délégués aux places d'apprentissage et de mettre en place des réseaux d'entreprises formatrices. La Task Force "Places d'apprentissage 2003", composée de spécialistes de la formation professionnelle émanant des organisations du monde du travail, des cantons et de la Confédération, entamera ses travaux le 24 mars 2003. Elle aura pour mission de définir des mesures concrètes et de les mettre en oeuvre en fonction des spécificités locales ou régionales.

Cette année, les cantons peuvent donner suite aux demandes des auteurs de l'interpellation en prenant des mesures au titre de la loi en vigueur (LFPr), par exemple sous la forme de solutions transitoires. La Confédération subventionne ces mesures conformément aux dispositions de la LFPr, soit par un crédit provisoire pour 2003, soit au moment du décompte final 2003, qui interviendra en 2004.

La Confédération ne peut par contre pas financer en 2004 des mesures prises par les cantons cette année déjà en vertu de la nLFPr, vu que celle-ci n'a pas d'effet rétroactif.

Lorsqu'il disposera des premiers résultats du travail de la Task Force "Places d'apprentissage 2003" et du baromètre des places d'apprentissage de mai 2003, le Conseil fédéral décidera s'il est nécessaire d'anticiper l'entrée en vigueur de certains articles de la nLFPr.

Réponse du Conseil fédéral.