Stellungnahme des Bundesrates

La situazione economica a livello mondiale è tuttora caratterizzata da grande incertezza. Ad un'iniziale tendenza al miglioramento, nel primo semestre del 2002 non ha fatto seguito una ripresa economica durevole, malgrado i diversi segnali incoraggianti provenienti dalla politica monetaria e finanziaria. I corsi azionari sono crollati e il clima di fiducia è stato messo a dura prova da frodi di bilancio. A ciò si aggiungono i prezzi del petrolio in lievitazione a causa del latente conflitto con l'Irak. Inoltre, è emersa la necessità di tempi più lunghi per risolvere la problematica inerente ai sovrainvestimenti operati in diversi settori.

La crisi di fiducia ha determinato la debole propensione agli investimenti riscontrabile a livello mondiale, pur se con delle differenze regionali. In effetti, nell'UE l'andamento congiunturale è stato estremamente contenuto: in Germania la tendenza è stata perfino stagnante. Negli Stati Uniti e in Asia vi sono invece stati segnali di ripresa, pur se con delle interruzioni. L'economia svizzera non ha potuto evitare i contraccolpi di questa fase difficile.

La politica economica praticata dagli Stati Uniti, orientata alla crescita, dovrebbe dare i suoi frutti: infatti sarà soprattutto l'economia statunitense ad acquistare nuovo slancio, se la situazione geopolitica non avrà ulteriori ripercussioni sull'economia e a condizione che non si verifichi una nuova e sostanziale perdita di valore dei corsi azionari. Di tale ripresa dovrebbe approfittare anche l'Europa, sebbene la politica monetaria dei Paesi dell'euro abbia reagito in modo molto prudente e quella finanziaria sia stata soprattutto una politica orientata al consolidamento.

Alle singole domande il Consiglio federale risponde nel modo seguente:

1. In base alla stima trimestrale del prodotto interno lordo (PIL), nel 2002 l'economia svizzera ha attraversato una fase di stagnazione (PIL reale: +0,1%). L'andamento è stato caratterizzato dai consumi privati in leggera crescita, da un calo degli investimenti nelle costruzioni, soprattutto degli investimenti nei beni d'equipaggiamento, da esportazioni stagnanti e importazioni in diminuzione. L'occupazione è calata (-0,6%, in equivalenti a tempo pieno): nel quarto trimestre 2002 la quota di disoccupati è stata del 3,3%.

All'inizio del 2003 l'economia svizzera appare indebolita: in particolare, la bassa congiuntura nell'UE e la forte valutazione del franco frenano lo sviluppo congiunturale. Nel quarto trimestre 2002, l'andamento delle ordinazioni come pure le ordinazioni in corso hanno subito un ulteriore calo. Il settore edilizio non ha dato segnali di miglioramento e, per quanto concerne i settori del terziario, la situazione del commercio al dettaglio e dell'industria alberghiera era tale da indurre a previsioni piuttosto fosche.

Da sola la Svizzera non può avviare una fase di miglioramento. È necessario che la congiuntura nell'UE migliori in modo sensibile e rapido, e che non intervenga un ulteriore sostanziale rafforzamento del corso reale del franco. Se queste condizioni dovessero verificarsi, secondo il gruppo di esperti della Confederazione preposto alle previsioni congiunturali si assisterà ad una graduale ripresa, che con il tempo dovrebbe consolidarsi portando allo 0,8% la crescita annuale media del PIL reale. Soltanto nel 2004 è previsto un ritorno a valori di crescita sensibilmente più alti.

Il Consiglio federale ritiene che la politica congiunturale sia adeguata all'andamento economico: sia la politica monetaria, sia quella finanziaria sono orientate alla crescita. Di fronte al rallentamento della crescita economica profilatosi nella primavera del 2001, la Banca nazionale aveva già reagito, il 22 marzo 2001, con un primo abbassamento della fascia di fluttuazione del libor a tre mesi. In seguito, la fascia di fluttuazione è stata abbassata ancora sei volte, l'ultima il 6 marzo 2003. La Banca nazionale prevede di mantenere il libor a tre mesi nella parte inferiore della nuova fascia, allo 0,25%. Con l'allentamento della politica monetaria, essa ha pure reagito alla rivalutazione del franco.

I bilanci di Confederazione, Cantoni, comuni e assicurazioni sociali - si tratta di fattori importanti dal punto di vista congiunturale - dal 2001 esercitano complessivamente una spinta alla crescita economica, dopo che, nel 2000, è stata registrata un'eccedenza globale di 10 miliardi di franchi. Il bilancio preventivo del 2003 prevede un disavanzo di quasi 3,5 miliardi di franchi.

Con la revisione della legge sull'assicurazione contro la disoccupazione si può disporre di un importante stabilizzatore automatico. Conformemente alla disposizioni contenute nella legge riveduta, in futuro i mutui concessi dalla Confederazione all'assicurazione contro la disoccupazione non faranno più parte del conto finanziario, bensì verranno messi in bilancio. In tal modo, la concessione di mutui non sarà più condizionata dalla necessità di compensare le maggiori uscite a favore dell'assicurazione contro la disoccupazione con la riduzione di altre spese.

A tale proposito, è utile ricordare che, in seguito al risultato favorevole della votazione popolare del 24 novembre 2002, concernente la terza revisione dell'assicurazione contro la disoccupazione, il Consiglio federale ha potuto decidere di abbassare di mezzo punto percentuale i contributi salariali all'assicurazione contro la disoccupazione a partire dal 1° gennaio 2003, allo scopo di sostenere la congiuntura. In tal modo nel 2003 le economie domestiche e le imprese potranno disporre complessivamente di circa 1,25 miliardi di franchi, ciò che contribuirà ad incentivare i consumi e gli investimenti. Per l'inizio del 2004 è previsto un'ulteriore riduzione di mezzo punto percentuale, come pure l'abolizione del contributo di solidarietà: si arriverà così ad uno sgravio globale per le economie domestiche e le imprese pari a 1,5 miliardi di franchi.

Complessivamente il Consiglio federale reputa che la strategia di politica congiunturale adottata sia adeguata alla situazione.

2. Innanzitutto è necessario rilevare che, per ciò che concerne la situazione economica del settore edilizio, non si può parlare di una vera e propria crisi congiunturale. Gli investimenti nell'edilizia sono effettivamente diminuiti nel corso degli ultimi due anni: si tratta però di una tendenza in atto già dall'inizio degli anni 90. Si deve inoltre considerare che dal 1999 la percentuale di persone disoccupate nel settore edilizio si trova al di sotto dei valori medi registrati nell'ambito economico generale. Ad esempio: durante il quarto trimestre del 2002 la quota di senza lavoro del secondo e del terzo settore, considerati complessivamente, era del 3,3%; quella del settore edilizio invece era del 2,3%.

La nuova legge sulla promozione dell'alloggio (LPrA), di cui è lecito aspettarsi l'adozione da parte del Parlamento durante la sessione in corso, tramite la costruzione di abitazioni di pubblica utilità e relativamente alla penuria di abitazioni, può contribuire al miglioramento della situazione in tempi relativamente brevi. Inoltre, essa può avere effetti molto benefici anche sul piano della politica congiunturale. Va ricordato che i provvedimenti per il miglioramento delle condizioni d'abitazione nelle regioni di montagna possono indirettamente avere risvolti positivi anche per le imprese edilizie locali.

Nonostante ciò, il Consiglio federale resta dell'opinione che l'impegno nel promovimento dell'edilizia abitativa non sia una misura da adottare prioritariamente a fini congiunturali (vedi: parere del Consiglio federale del 29 novembre 2002, postulato 02.3509 "Pacchetto congiunturale"). Sussiste infatti il pericolo di effettuare investimenti sbagliati, e l'esperienza insegna che i programmi di sostegno all'attività edilizia hanno effetti tardivi e, di conseguenza, agiscono in modo prociclico. È perciò lecito nutrire dei dubbi in merito alla rapidità degli effetti generati dagli investimenti nel settore dell'edilizia abitativa. È peraltro vero che nelle città essa vive una fase di stagnazione, nonostante le favorevoli condizioni di finanziamento e la penuria di abitazioni. Ciò è però dovuto in primo luogo alla mancanza di zone pronte all'edificazione, nonché a questioni politicamente discutibili, legate alla pianificazione del territorio e al diritto della costruzione, che ritardano la realizzazione dei progetti e sulle quali la Confederazione non può influire. Ciò non significa che la Confederazione rimanga inattiva di fronte alla difficile situazione in cui si trova anche il settore edilizio: condizioni quadro affidabili, così come quelle perseguite dalla revisione del diritto di locazione recentemente portata a termine, costituiscono una premessa indispensabile alla crescita degli investimenti nell'edilizia abitativa. Purtroppo, il referendum lanciato contro la revisione della legge non contribuisce al miglioramento del clima di incertezza in cui si trovano gli investitori.

Per quanto riguarda la particolare situazione delle città, il Consiglio federale è disposto a considerare la possibilità di includere la questione delle abitazioni tra i temi trattati dalla conferenza tripartita degli agglomerati, ponendo soprattutto in rilievo le possibilità di collaborazione. Vista l'attuale situazione, si può deplorare la riduzione dei mezzi a disposizione per sussidiare l'edilizia abitativa: però, considerato lo stato delle finanze della Confederazione, il Consiglio federale non può evitare di operare dei tagli in tutti i settori.

3. Il freno all'indebitamento mira al pareggio del bilancio pubblico sull'arco di un ciclo congiunturale: tollera i disavanzi nelle fasi di recessione, promovendo però nel contempo la realizzazione di utili nei periodi di alta congiuntura: dunque agisce nella direzione auspicata. La questione che si pone e a cui il Consiglio federale deve dare una risposta, è se il freno all'indebitamento tenga sufficientemente conto delle oscillazioni congiunturali. Come l'autore dell'interpellanza fa giustamente notare, non ci si può limitare soltanto ad accettare maggiori disavanzi durante i momenti di recessione. Al contrario, quando si innesca la ripresa congiunturale è necessario promuovere la realizzazione di utili importanti. Nell'ottica dell'attuale piano finanziario, ciò significa apportare una correzione maggiore nel 2006 e negli anni seguenti. Allo stato presente, riassumendo si può affermare che utilizzando metodi alternativi di calcolo, la sensibilità del sistema, vale a dire i deficit ammessi, può essere aumentata. È però necessario che l'entità di tale aumento, nell'anno in corso e per il prossimo anno, non sia tale per cui venga a mancare la correzione apportata secondo le condizioni poste dal freno all'indebitamento..

Nel corso dell'ultimo anno le entrate sono calate drasticamente, più di quanto fosse possibile prevedere in base ai valori macroeconomici. Ad esempio: gli introiti realizzati grazie all'imposta sul valore aggiunto sono diminuiti, malgrado l'anno scorso, stando alle stime più recenti, il prodotto interno lordo nominale fosse ancora aumentato. Le minori entrate generate dall'imposta preventiva e dalle tasse di bollo sono dovute soprattutto a motivi di ordine strutturale. Al momento della prossima fase di ripresa economica non si potrà più contare su un corrispondente aumento degli introiti: in altri termini, le finanze federali accusano un deficit di natura strutturale.

Nel suo messaggio sul freno all'indebitamento e in particolare nel rapporto del 10 gennaio 2001 supplementare al messaggio sul freno all'indebitamento, il Consiglio federale si è espresso ampiamente in merito alla questione relativa alle conseguenze di una situazione di deficit strutturale al momento dell'introduzione del freno all'indebitamento. Ha ricordato che quest'ultima può venir messa in discussione soltanto in caso di un deficit strutturale di gravità tale da rendere necessaria l'introduzione di un programma di risparmio politicamente ed economicamente insostenibile. Le analisi del livello del deficit strutturale da prevedere per l'entrata in vigore del freno all'indebitamento sono ancora in corso. Come prima stima provvisoria si può ritenere un livello di circa 3 miliardi di franchi.

Il Consiglio federale, tenuto conto dell'attuale situazione e delle prospettive economiche, con il messaggio concernente il programma di alleggerimento 2003 intende chiedere alle Camere di completare gli articoli 24a e 24c LFC mediante una disposizione transitoria che consenta di aumentare l'importo massimo delle uscite totali, conformemente all'articolo 126 capoverso 2 Cost. Ciò allo scopo di ripartire su diversi anni la compensazione del deficit strutturale esistente al momento dell'introduzione del freno all'indebitamento. Grazie a questo provvedimento, sarebbe possibile alleggerire la correzione necessaria secondo i preventivi per il 2004 e il 2005. Nel medesimo tempo, in tal modo si eviterebbe di gravare sul conto di compensazione.

La soluzione dei problemi di politica finanziaria non dipende unicamente dai cambiamenti suggeriti nel quadro del freno all'indebitamento: rimane comunque decisivo il grado di disciplina che caratterizza la gestione del bilancio pubblico, delle entrate e delle uscite.

4. Considerate la politica perseguita e le prospettive in materia congiunturale, il Consiglio federale reputa inopportuna l'adozione di un programma di investimenti. Sarebbe infatti sbagliato annunciare delle misure congiunturali discrezionali, anche se unicamente a scopo preventivo. Nell'attuale fase di recessione degli investimenti, questi ultimi potrebbero peggiorare, considerato che, in previsione di un eventuale programma, gli ambienti economici sarebbero indotti a procrastinarli, in attesa di poter approfittare delle misure statali. È inoltre necessario tener presente quanto accaduto in occasione del programma d'investimenti del 1997, da cui non sono scaturiti i risultati sperati a livello di economia generale.

Il programma di alleggerimento 2003 diventa necessario al fine di rispettare nel 2006 le condizioni poste dal freno all'indebitamento. I primi effetti saranno percepibili a partire dall'anno prossimo: raggiungeranno però il loro massimo soltanto nel 2006. Il programma di alleggerimento dovrà interessare tutti i più importanti settori d'attività, e non sarà possibile fare delle eccezioni in merito alle diverse categorie di spese. Trattamenti preferenziali condurrebbero all'aumento della pressione sulle altre categorie di spese rendendo così necessari dei dolorosi correttivi. La struttura delle finanze federali comporta una diminuzione dei contributi agli investimenti e degli investimenti propri della Confederazione. In molti casi sarà comunque necessario ridurre soltanto i tassi di crescita, così che il livello di spesa non sarà inferiore a quello dell'anno precedente. Verrà posto un freno soltanto agli aumenti di spesa.

Nel quadro della discussione sul trattamento speciale degli investimenti, in generale si dimenticano spesso due fattori, il primo dei quali è la complessità del concetto di investimento. Spesso gli investimenti vengono equiparati alle costruzioni e ai beni d'equipaggiamento. In ambito economico-politico, il termine investimento ha però una connotazione più vasta e, se il postulato di un trattamento preferenziale degli investimenti si fonda su quest'ultima, la problematica summenzionata si presenta con maggiore evidenza. Il secondo fattore consiste nella necessità di tener conto del fondo per i grandi progetti ferroviari. A titolo di mutui ed anticipi, quest'anno e l'anno venturo i versamenti della Confederazione a favore del fondo in questione saranno sostanzialmente maggiori a quelli dell'anno scorso. Essi parteciperanno al finanziamento degli investimenti previsti dal fondo, contribuendo a sostenere la domanda di investimenti.

5. Durante tutto l'anno scorso e all'inizio di quest'anno, il corso del cambio dell'euro rispetto al franco è praticamente rimasto stabile. Sostanzialmente le sue variazioni sono avvenute entro una banda di oscillazione compresa tra 1,45 e 1,48 CHF. Dalla sua introduzione, avvenuta il 1° gennaio 1999, l'euro ha perso circa il 9% del suo valore nei confronti del franco svizzero. Se si tiene conto del differenziale d'inflazione, la svalutazione reale dell'euro risulta però pressoché dimezzata. Su un periodo di quattro anni, un cambiamento di circa il 5% del reale corso del cambio non è da considerare eccezionale.

A lungo termine, la politica monetaria non incide sulle reali grandezze economiche, incluso il reale corso di cambio. Ogni intervento volto ad indebolire durevolmente il franco porterebbe ad un aumento dell'inflazione e dei tassi d'interesse nominale, senza però ottenere uno stabile miglioramento della competitività e a danno della stabilità dei prezzi e dei costi.

La Banca nazionale ha comunque annunciato di voler mantenere bassa l'attrattiva degli investimenti in franchi svizzeri. Una sua reazione sarebbe da prevedere nel caso di un forte apprezzamento a corto termine del franco, a seguito di un evento esterno di particolare violenza.

6. L'andamento dei premi delle casse malati rispecchia quello dei costi delle prestazioni fornite e rimborsate. A tale proposito, il Consiglio federale e il DFI hanno attuato delle misure allo scopo di ottenere trattamenti più adeguati. Ad esempio è stata introdotta una limitazione temporanea delle autorizzazioni ad esercitare, ed emanate disposizioni inerenti al mantenimento della trasparenza in materia di costi ospedalieri; sono stati introdotti miglioramenti nel sistema di fissazione dei prezzi dei medicamenti e stabilite delle tariffe quadro per le prestazioni di cura. Con questi provvedimenti il Consiglio federale intende contenere a medio termine l'evoluzione dei costi e, con essa, anche quella dei premi. È la direzione seguita pure dalla seconda revisione parziale nonché dai lavori preparatori per la terza revisione parziale.

7. La LADI, che entrerà in vigore il 1° luglio 2003, non prevede disposizioni transitorie, escluse quelle concernenti le aliquote di contribuzione. Dovranno perciò essere applicate le norme generali del diritto intertemporale.

In conformità a tali regole, sono da applicare le disposizioni legali vigenti al momento dell'avvenimento in questione. Nel caso di rapporti giuridici durevoli, non ancora conclusi al momento del cambiamento della legge, si deve applicare direttamente il nuovo diritto: ciò in mancanza di disposizioni transitorie di senso contrario. Ciò significa che il nuovo numero massimo di indennità giornaliere - 400 indennità giornaliere - dal momento dell'entrata in vigore della nuova LADI deve essere applicato. In mancanza di competenza legale in materia, il Consiglio federale non può derogare alle disposizioni legali, né per una determinata categoria di persone (i disoccupati di lunga durata), né, più in generale, per tutte le persone interessate.

È necessario sottolineare che la nuova legge prevede la possibilità di portare a 520 il numero massimo di indennità giornaliere, nel caso in cui delle regioni del nostro Paese vengano particolarmente colpite dalla disoccupazione. Ciò sarebbe possibile a partire dal 1° luglio 2003.

8. Nel caso di squilibri sul mercato della formazione professionale di base, o in loro previsione, conformemente all'articolo 13 della nuova legge sulla formazione professionale (nLFPr) il Consiglio federale ha la facoltà di attuare delle misure temporanee di lotta a tali fenomeni nei limiti dei mezzi a disposizione. La nLFPr non dovrebbe entrare in vigore prima del 2004: il Consiglio federale intende però almeno per quanto possibile sfruttarne fin d'ora il potenziale. Lo scopo è di assicurare in autunno, mediante un'offerta transitoria, un posto di tirocinio o di formazione al maggior numero possibile di giovani che desiderano intraprendere questo percorso formativo. A corto termine, si tratta soprattutto di creare posti di tirocinio presso la Confederazione, promuoverne la creazione a livello regionale con la collaborazione di delegati per i posti di tirocinio e di costituire associazioni di aziende formatrici. Il 24 marzo 2003, la taskforce "Posti di tirocinio 2003", composta da specialisti della formazione professionale appartenenti ad organizzazioni del mondo del lavoro, e da Cantoni e Confederazione, inizierà la sua attività. Il suo compito consiste nel definire e introdurre misure concrete e rispondenti ai bisogni regionali.

Quest'anno i Cantoni hanno la possibilità di attuare misure nella direzione di quanto auspicato dall'autore dell'interpellanza, conformemente alla legge sulla formazione professionale (LFPr) tuttora in vigore, ad esempio adottando soluzioni transitorie. La Confederazione sovvenziona tali misure, conformemente alle disposizioni contenute nella LFPr, tramite un credito provvisorio nel 2003, oppure al momento del conteggio finale 2003, che avverrà nel 2004.

Considerato che si tratta di legge non retroattiva, la Confederazione non potrà invece finanziare nel 2004 delle misure prese dai Cantoni, conformemente alla nLFPr, già nel corso di quest'anno.

Al momento in cui saranno disponibili i primi risultati dei lavori della taskforce "Posti di tirocinio 2003" e i dati del barometro dei posti di tirocinio 2003, il Consiglio federale deciderà in merito alla necessità di anticipare l'entrata in vigore di singoli articoli della nLFPr.

Risposta del Consiglio federale.