Wortlaut

1. Le Conseil fédéral estime-t-il que le danger est réel de voir des participations dans des entreprises qui jouent un rôle important dans l'approvisionnement du pays être vendues à l'étranger, notamment dans les secteurs suivants : les transports ; l'énergie ; les télécommunications ; l'agriculture et l'approvisionnement en denrées alimentaires ; les soins médicaux ?

2. À quelles restrictions la possibilité de disposer de participations est-elle soumise en raison d'obligations concernant le secteur public ou de dispositions figurant dans une loi spéciale ?

3. Aux yeux du Conseil fédéral, quelles mesures faut-il prendre pour éviter que les intérêts sociaux et économiques nationaux de la population en matière d'approvisionnement ne soient bradés ?

4. Le Conseil fédéral est-il prêt à établir un rapport complet en la matière et, au besoin, à présenter des dispositions légales appropriées destinées à préserver les intérêts publics en cas de risque de bradage à des entités étrangères ?

Begründung

La Suisse abrite plusieurs entreprises dont les biens et les services sont d'une grande importance pour l'approvisionnement du pays (service public).

L'entreprise Swisscom est une société anonyme régie par une loi spéciale, dont le mandat consiste à fournir des services de télécommunication à l'échelle nationale. L'entreprise Emmi est une société anonyme de droit privé qui occupe sur le marché suisse une position s'apparentant presque à un monopole dans les domaines de la mise en valeur du lait et de la commercialisation du fromage ; elle joue ainsi un rôle important dans l'approvisionnement du pays. Pour ce qui est de l'approvisionnement en énergie, les entreprises électriques régionales, qui sont en partie privatisées, remplissent une fonction de service public qui est indispensable. Prévue dans la LME, rejetée en votation populaire, la société suisse pour l'exploitation du réseau - de nature monopolistique - n'existe pas (encore).

Les participations dans des sociétés anonymes sont en principe librement négociables, celles dans des sociétés ouvertes au public pouvant même être négociées dans l'anonymat (dans ce cas, les ayants droit du point de vue économique ne doivent pas être connus). Dans le cas des participations majoritaires dans des entreprises, la vente transnationale de telles participations à des entreprises qui remplissent des fonctions d'approvisionnement importantes sur le plan national peut donc être empêchée uniquement en vertu d'une base légale expresse. Dans le cadre des délibérations du Conseil national à propos de la loi sur la fusion, le Conseil fédéral a refusé de s'accorder la compétence, dans la loi sur les cartels (contrôle des fusions), d'empêcher en cas de besoin, d'une part les fusions transnationales discutables du point de vue des intérêts majoritairement publics, et d'autre part la vente de participations à l'étranger.

Stellungnahme des Bundesrates

Notre pays a tout intérêt à ce que les entreprises offrant des services relevant notamment des transports, de l'énergie et des télécommunications restent actives en Suisse, étant donné qu'elles représentent plusieurs enjeux : sécurité en matière d'approvisionnement, mais aussi importante création de valeur ajoutée pour l'économie nationale, savoir-faire technologique et garantie d'emplois d'avenir. En revanche, des règlements restrictifs ou une situation de monopole ne permettent guère d'assurer le maintien ou de renforcer ces entreprises suisses. Au contraire, il convient de mener une politique économique prévoyante et de renforcer la compétitivité de ces entreprises.

Le Conseil fédéral est d'avis qu'il faut garantir les intérêts de l'approvisionnement et de l'économie du pays, en veillant avant tout à légiférer dans les secteurs énumérés par l'auteur de l'interpellation et en créant de bonnes conditions-cadres, plutôt que d'édicter des prescriptions régissant les participations dans certaines entreprises.

Il faut tenir compte des spécificités et intérêts sectoriels pour évaluer la manière d'assurer l'approvisionnement en biens et services publics. Suivant les circonstances, la Confédération peut non seulement légiférer dans un secteur déterminé, mais créer des entreprises ou y prendre des participations, ceci pour autant que les dispositions économiques de la constitution l'y autorisent et que le principe de subsidiarité le requiert. Elle est libre de décider du statut juridique de telles entreprises.

Seuls les secteurs dans lesquels la Confédération jouit d'une compétence réglementaire et les domaines d'activité des entreprises fédérales seront traités ici. En revanche, la Confédération ne peut avoir d'influence directe sur les domaines relevant de la compétence des cantons, donc sur les participations de cantons ou de communes dans des entreprises.

Au niveau fédéral, on dispose des outils suivants pour contrôler les entreprises auxquelles un mandat d'approvisionnement a été confié :

a. indépendamment de la structure de propriété des entreprises :

- loi et ordonnance ;

- activités de surveillance de la Confédération concernant le respect des dispositions légales ;

- selon les dispositions légales : concession, conventions sur les prestations, commande de prestations concrètes, etc.;

b. en cas de participation de la Confédération dans ces entreprises :

- objectifs stratégiques édictés en vertu de bases légales spéciales (pour les formes d'entreprises soumises à une législation spéciale);

- droits de la Confédération en tant qu'actionnaire de sociétés anonymes de droit privé ou public.

Le Conseil fédéral est d'avis que les possibilités susmentionnées suffisent à exercer le contrôle politique d'entreprises qui remplissent des mandats de la Confédération. Ces instruments de contrôle le dispensent de prendre des dispositions spéciales pour éviter la vente de ces entreprises à des investisseurs étrangers. Par ailleurs, de telles dispositions iraient à l'encontre de l'évolution au sein de l'UE, où plusieurs réglementations nationales, destinées à éviter des participations étrangères dans des entreprises, ont récemment été ressenties comme des obstacles à la libre circulation des capitaux, dans la mesure où elles ne sont pas justifiées par un intérêt public suffisant et sont disproportionnées.

1./2. Il est difficile de déterminer de manière globale si l'approvisionnement du pays en biens et services publics est mis en danger par la vente de participations dans une entreprise ayant un mandat de service public. A titre d'exemple, la participation de Vodafone à la société Swisscom Mobile SA s'est avérée fructueuse et a contribué à améliorer l'offre en services de téléphonie mobile.

Voici comment se présente la situation dans les différents secteurs :

a. Transports

En vertu de la loi du 20 mars 1998 sur les Chemins de fer fédéraux (LCFF ; RS 742.31), la Confédération détient la majorité des actions des CFF (art. 7 al. 3 LCFF). Le Conseil fédéral peut décider de vendre des actions à des tiers, mais la Confédération doit toujours détenir la majorité des voix et des actions. Il n'existe aucun projet de réduire la participation actuelle de la Confédération dans la CFF SA. En vertu de cette disposition, la CFF SA est tenue de détenir toujours la majorité des actions et des voix de sa filiale CFF Cargo SA. Ici aussi, l'entreprise n'envisage pas de céder des participations.

S'agissant du transport public des voyageurs par route, la Confédération est représentée en tant que propriétaire de la Poste et de son unité Car postal. La Poste est un établissement autonome de droit public et ne peut donc pas être vendue en raison de son statut juridique. En principe, la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation de l'entreprise fédérale de la poste (RS 783.1) autorise la Poste à créer des sociétés. Dans la mesure où elles seraient détachées de la maison mère, celles-ci devraient toutefois demeurer majoritairement propriété de la Poste.

Dans le secteur des transports, la Confédération détient, par ailleurs, des participations dans plusieurs entreprises de transport concessionnaires. Celles-ci sont toutes des sociétés anonymes de droit privé essentiellement en mains des cantons. Pour aucune de ces compagnies, des mesures ne s'imposent pour prévenir une vente à l'étranger, ce d'autant moins que les instruments prévus par la législation sur les transports (commande de l'offre de transport, mise au concours) permettent de commander les prestations de transport nécessaires indépendamment des participations à des entreprises de transport précises.

b. Énergie

L'approvisionnement en pétrole est principalement assuré par un nombre restreint de compagnies actives à l'international, dont le siège principal se trouve à l'étranger et les actions sont, en règle générale, dispersées entre différents pays. Par ailleurs, plusieurs entreprises suisses sont actives dans la distribution et le négoce (p. ex. Migros, Coop, négociants locaux). De manière générale, on constate que la part des entreprises sous contrôle suisse augmente avec la proximité au client.

L'approvisionnement en courant électrique est dominé par des entreprises sous contrôle suisse, notamment par le groupe NOK/Axpo, dont les actionnaires sont les cantons du nord-est de la Suisse. Des participations minoritaires dans Atel et les FMB sont en mains étrangères. Les centrales hydrauliques du Valais, vendues par le groupe Lonza, sont entièrement contrôlées par une société étrangère. Plus de 75 % de la totalité des entreprises actives dans l'approvisionnement en électricité sont détenues par des actionnaires suisses. C'est au niveau de la distribution que la part des propriétaires indigènes et des pouvoirs publics est la plus grande dans ce secteur.

L'approvisionnement en gaz naturel repose également sur une organisation décentralisée et fédéraliste. Mis à part quelques sociétés privées ou d'économie mixte, l'approvisionnement final est contrôlé par les services industriels municipaux et communaux, qui assurent également l'approvisionnement en électricité, en eau et en chauffage à distance. Quatre sociétés régionales contrôlées par les entreprises d'approvisionnement final sont réunies au niveau national dans la Swissgas SA, qui couvre près de trois quarts des besoins en gaz naturel de la Suisse.

Sur le plan financier, la Confédération ne participe à aucune entreprise d'approvisionnement énergétique. Les principaux détenteurs indigènes de parts dans ces sociétés sont les cantons, les villes et les communes. Dans la perspective d'une éventuelle libéralisation du marché de l'électricité et du gaz, certaines entreprises d'approvisionnement se sont vues accorder un statut autonome qui leur permet d'agir et de décider plus librement. Dans la plupart des cas, ce statut a été accordé à la condition que la nouvelle entreprise reste majoritairement propriété des pouvoirs publics, ce qui empêche sa vente à des tiers sans l'approbation des autorités ou du peuple. Si la vente d'une entreprise d'approvisionnement en électricité ou en gaz à des particuliers ou à des actionnaires étrangers est théoriquement concevable, il est assez peu vraisemblable qu'elle se concrétise dans les faits. Finalement, ce ne sont pas la propriété, puis le contrôle d'une entreprise qui sont déterminants dans ce secteur, mais les charges et les conditions définies par les autorités lors de l'octroi de la concession ou de l'autorisation d'exploiter. La loi sur le marché de l'électricité, rejetée à la suite d'un référendum, aurait permis aux cantons d'obliger les entreprises actives sur leur territoire à fournir certaines prestations en rapport avec le service public.

c. Télécommunications

Ce secteur a été sciemment libéralisé lors de la réforme des PTT en 1998. Alors qu'auparavant l'approvisionnement du pays en services et produits de télécommmunications incombait à l'État, un régime de concurrence a maintenant été instauré. Conformément à la loi sur les télécommunications, les intérêts en matière d'approvisionnement sont garantis dans ce secteur par un régime de concession et par la possibilité de la Confédération d'obliger les entreprises de télécommunication à assurer un service universel spécifique en respectant des prix plafonds.

Légalement, la Confédération est tenue de détenir la majorité du capital et des voix de Swisscom SA (art. 6 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur l'organisation de l'entreprise fédérale de télécommunications ; RS 784.11). La consultation réalisée en 2001 sur un assouplissement de la participation fédérale a montré que Swisscom continue d'être perçue comme une entreprise publique. C'est pourquoi le Conseil fédéral a renoncé en octobre 2001 à réaliser un projet lié à cette problématique. Swisscom est la plus grande des petites entreprises de télécommunication en Europe et bénéficie - grâce à sa politique prudente de focalisation sur les activités de base - d'une bonne performance, d'un marché domestique stable et d'une structure financière solide. Néanmoins, il convient de suivre attentivement l'évolution du marché des télécommunications dont les conditions peuvent à nouveau changer.

d. Agriculture et denrées alimentaires

Dans le secteur agro-alimentaire, il n'existe pas d'entreprise de droit privé qui détienne un monopole, que ce soit au niveau du conditionnement ou de la vente. De même, aucune entreprise ne doit y remplir un mandat d'approvisionnement public. Les risques d'une vente à l'étranger sont très faibles étant donné que ces entreprises - notamment dans le secteur laitier - appartiennent majoritairement à des représentants du commerce suisse de détail, aux organisations paysannes ou directement aux producteurs de matières premières.

e. Soins médicaux

En matière de soins médicaux, la population bénéficie d'un réseau dense d'établissements de soins ambulatoires et stationnaires (cabinets médicaux, pharmacies, organisations spitex, hôpitaux, homes, etc.). Du point de vue constitutionnel, il incombe aux cantons d'octroyer les autorisations de pratiquer et celles d'exploiter, de surveiller ces établissements et de veiller à un approvisionnement suffisant en soins médicaux. Dans le secteur des assurances sociales (notamment de l'assurance-maladie) et pour autant que ses compétences l'y autorisent, la Confédération doit veiller à ce que chaque citoyen ait accès à des soins convenables, ceci à des conditions économiquement supportables.

Les établissements de soins médicaux, et plus spécialement les hôpitaux sont organisés selon le droit public (responsabilité incombant aux communes et/ou aux cantons) ou privé. La Confédération ne détient de participation dans aucun établissement, qu'il relève du droit public ou privé. En matière de soins ambulatoires ou stationnaires, la tendance actuelle est plutôt à des surcapacités. Dès lors, la vente de certains établissements ou de participations à l'étranger ne représente aucun risque pour la sécurité des soins médicaux. Si, contre toute attente, l'approvisionnement en soins médicaux était menacé dans certains domaines ou dans certaines régions du fait de telles ventes, il incomberait aux cantons de prendre les mesures qui s'imposent.

3./4. Au vu des mécanismes de contrôle énumérés ci-dessus, le Conseil fédéral est d'avis qu'il n'est pas nécessaire de protéger davantage d'importantes entreprises contre leur bradage à l'étranger. En revanche, la Confédération doit veiller en permanence à ce que ses tâches soient accomplies de manière aussi efficace que possible en tenant compte de la dynamique de l'évolution sociale et économique. Lors des changements qui en résultent, il interviendra toujours en accordant la priorité à la sécurité de l'approvisionnement de notre pays en biens de consommation importants.

Réponse du Conseil fédéral.