Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Comment compte-t-il assurer la protection juridique des enfants ?

2. N'estime-t-il pas, lui aussi, que la procédure actuelle viole le droit fondamental des enfants et des jeunes à une protection particulière de leur intégrité et à l'encouragement de leur développement (art. 11 al. 1er cst.)?

3. Que pense-t-il de cette procédure si on la compare aux procédures concernant l'attribution des enfants au cours des procès relevant du droit de la famille, dans lesquels le bien de l'enfant est le facteur primordial ?

4. Selon lui, quelles mesures faut-il prendre pour que le Service de protection internationale des enfants puisse aussi exercer, dans les cas d'espèce, une fonction correspondant à celle qui figure dans son nom ?

5. Le Conseil fédéral est-il prêt à oeuvrer à l'adoption d'un protocole additionnel à la Convention de la Haye, lequel tiendrait compte de la protection de l'enfant et obligerait autorités et tribunaux à examiner les circonstances précises dans tous les cas de figure, notamment la situation future de l'enfant ?

6. Dans les cas où les parents s'affrontent pour obtenir le droit de garde, la présence de l'enfant n'est pas nécessaire à la prise de la décision. Aussi faudrait-il, dans l'intérêt du bien de l'enfant, instaurer la possibilité de ne procéder au renvoi éventuel qu'une fois prise définitivement la décision concernant le droit de garde. Le Conseil fédéral est-il disposé à s'engager en faveur de cette solution, qui pourrait devenir une mesure d'appoint ou figurer dans un protocole additionnel à la convention ?

Begründung

La Convention de la Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants a été au centre des préoccupations ces derniers temps.

Dans plusieurs cas, l'application de cette convention a révélé que cet instrument d'entraide judiciaire ne constitue pas une protection pour les enfants, pas plus qu'il ne tient compte de la réalité des enfants concernés et de leurs mères. Cet état de fait peut déboucher sur des situations choquantes, voire dramatiques. Ainsi, un enfant va retourner au lieu de sa résidence habituelle même s'il est hautement probable qu'il a été victime d'abus sexuels commis par son père, et il sera placé dans un foyer pour enfants du pays où habite son père même si sa mère est en mesure de s'en occuper en Suisse. Dans un autre cas, un enfant en bas âge sera renvoyé chez son père, qui était très violent à l'égard de sa mère et qui a adressé à cette dernière, à plusieurs reprises, des menaces de mort.

La Convention de la Haye a pour objet de faire en sorte que tout enfant "enlevé" retourne le plus rapidement possible au lieu de sa résidence habituelle. En vertu de l'application qu'on fait actuellement de cette convention, on ne procède à aucune évaluation approfondie des effets sur le bien de l'enfant.

Le Service de protection internationale des enfants de l'Office fédéral de la justice, autorité centrale en matière d'enlèvements d'enfants, n'a qu'une fonction de boîte aux lettres pour l'ouverture d'une procédure d'entraide judiciaire et pour l'exécution des décisions judiciaires rendues. Les tribunaux saisis déterminent pour leur part, au cours d'une évaluation sommaire, en se fondant sur les documents qu'on leur remet, si l'enfant "enlevé" doit être renvoyé au lieu de sa résidence habituelle. En l'occurrence, les risques sont grands de voir les tribunaux ne pas entrer en matière sur les demandes de renvoi. En effet, ils sont peu enclins, voire pas du tout enclins, à se pencher en détail sur le bien de l'enfant, même dans les cas où il faudrait qu'ils le fassent en vertu de l'art. 13, al. 1er, let. b, de la convention.

Il est d'autant plus important que le Service de protection internationale des enfants exerce une fonction correspondant à celle qui figure dans son nom. Dans les demandes d'entraide judiciaire qui soulèvent des contestations, ce service est confronté à des situations très délicates, qui exigent un sens aigu de la communication, beaucoup d'empathie et d'excellentes connaissances de la psychologie de l'enfant. Un traitement des "cas" sous l'angle purement juridique, comme c'est le cas aujourd'hui, débouche immanquablement sur les situations décrites. Procéder au renvoi forcé d'enfants en bas âge est une tâche éminemment délicate, surtout dans les cas où les mères, du fait de leur nationalité suisse, ne doivent pas être renvoyées, ou ne peuvent pas l'être. On constate sans cesse, dans le cadre de tels renvois, que les personnes concernées sont menacées de sanctions policières, voire frappées par de telles sanctions, infligées par les autorités d'exécution.

Stellungnahme des Bundesrates

1. La Convention de La Haye du 25 octobre 1980 sur les aspects civils de l'enlèvement international d'enfants (ci-après CLHeie ; RS 0.211.230.02) a pour objet d'assurer un retour aussi rapide que possible dans leur lieu de résidence habituel des enfants arrachés à leur environnement familier ou retenus illicitement dans un État étranger par l'un des parents qui exerce conjointement avec l'autre la puissance parentale. La convention repose sur l'idée selon laquelle le bien de l'enfant qui est déjà suffisamment traumatisé par la détérioration des relations entre ses parents commande qu'il ne soit pas inutilement déraciné ni perde le contact avec celui des parents auquel il a été enlevé. Aussi, importe-t-il que la décision concernant l'attribution des droits aux parents soit prise par l'autorité judiciaire du lieu de résidence habituelle de la famille puisque cette autorité est celle qui connaît le mieux les conditions concrètes d'existence des enfants et de leurs parents. On ne saurait laisser à des parents en plein conflit, voire à l'un des parents qui a violé les droits fondamentaux de l'autre ainsi que ceux des enfants, le soin de déterminer le for et le droit applicable. A n'en point douter, la CLHeie exerce un effet préventif non négligeable. Souvent le père ou la mère qui caresse le projet d'enlever ses enfants renonce à le mettre à exécution dès qu'il ou elle a été informé(e) des effets nuisibles qu'un tel acte aurait pour leurs enfants ainsi que des dispositions légales applicables en pareil cas.

Lors du dépôt d'une demande tendant à obtenir le retour d'enfants déplacés de Suisse vers l'étranger ou inversement, l'autorité centrale suisse examine immédiatement si les enfants courent un danger. Au besoin, elle ordonne les mesures de protection qui s'imposent ou prie l'autorité centrale de l'État dans lequel les enfants ont été déplacés d'ordonner de telles mesures. En outre, avant d'engager une action judiciaire, une médiation est tentée dans le but d'amener les parents à conclure un accord à l'amiable. En général, cette médiation a lieu par l'entremise de l'autorité tutélaire locale qui est également compétente pour arrêter au besoin les mesures de protection des enfants.

Si la tentative de médiation échoue et que l'on en arrive finalement à un procès devant un tribunal en vue d'obtenir le retour des enfants, l'autorité centrale, parce qu'elle n'a pas qualité de partie, peut, selon les circonstances et les besoins, continuer d'oeuvrer au bien des enfants concernés en offrant ses conseils et ses bons offices aux parents. En vertu de la maxime d'office, le tribunal saisi est tenu de prendre d'office en compte les intérêts des enfants. Au besoin - et notamment lorsque l'un des parents ou un enfant capable de discernement le requiert - il peut en tout temps désigner un conseil chargé de représenter les intérêts des enfants, cela même dans le cadre d'une procédure d'exécution forcée après que le jugement ordonnant le retour de l'enfant est entré en force. En outre, il lui est loisible d'entendre personnellement outre les parents, l'enfant ou de le faire interroger par une personne spécialement formée à cet effet, pour autant toutefois que l'enfant ait un âge et une maturité qui le permette. Enfin, lorsque des éléments objectifs rendent plausible l'hypothèse selon laquelle l'enfant risquerait d'être exposé à un grave danger psychique et physique, le tribunal peut ordonner une expertise visant à établir si le retour de l'enfant peut raisonnablement être exigé. Si, au cours de la procédure, le juge ne tient pas suffisamment compte du bien de l'enfant, il est loisible à chacun des parents ainsi qu'au conseil représentant l'enfant, si tant est qu'il y en ait un, d'adresser au juge les requêtes nécessaires ou encore d'utiliser les voies de recours prévues par le droit cantonal en matière de procédure civile. Si l'on doit en arriver - ce qui est heureusement l'exception - à une procédure d'exécution forcée, indéniablement traumatisante pour l'enfant, et si le retour risque d'avoir lieu sous contrainte parce que les parents ne parviennent pas à une entente, le tribunal s'assure le concours de spécialistes tels que des travailleurs sociaux ou des pédopsychologues ou encore de policières ayant reçu une formation ad hoc. Cela étant, le Conseil fédéral estime que la procédure appliquée par la Suisse en vue d'assurer le retour d'enfants déplacés garantit à suffisance la protection juridique des enfants en question, de sorte qu'il n'y a pas lieu de prendre des dispositions supplémentaires dans ce domaine.

S'agissant des cas mentionnés par l'auteure de l'interpellation dans le développement de celle-ci, il convient de relever qu'il s'agit de cas exceptionnels nullement représentatifs de la situation d'ensemble. Ainsi le grief d'abus sexuel formulé par un frère et une soeur à l'encontre de leur père n'ayant été corroboré ni par le tribunal étranger compétent pour les affaires de famille, avant l'enlèvement, ni par les instances judiciaires suisses chargées de statuer sur le retour des enfants, force a été d'admettre que ce retour pouvait raisonnablement être exigé et, partant, de l'ordonner. Par ailleurs et sauf convention contraire conclue à l'amiable entre les parties et respectant les intérêts de l'enfant, la CLHeie ne permet au juge compétent que d'ordonner le retour de l'enfant au lieu dans lequel il avait sa résidence habituelle avant son déplacement et, partant, sous la protection des autorités de ce lieu. et non de prononcer, par exemple, la remise de l'enfant à la garde du père ou de la mère resté dans le pays ou son placement dans un foyer. Quant aux menaces de mort évoquées dans le second cas, elles sont controversées ; nul n'a, par ailleurs, affirmé que l'enfant aurait été maltraité et fait lui-même l'objet de menaces.

2. La CLHeie est entrée en vigueur pour la Suisse le 1er janvier 1984. Cet instrument a pris une dimension mondiale puisqu'il est aujourd'hui en vigueur dans 74 États. À l'heure actuelle, la Suisse est liée à 59 États contractants. S'y ajouteront dix autres États avant la fin de cette année. La Convention européenne du 20 mai 1980 sur la reconnaissance et l'exécution des décisions en matière de garde des enfants et le rétablissement de la garde des enfants (RS 0.211.230.01) poursuit les mêmes objectifs que la CLHeie et contient des dispositions partiellement similaires à celles de cette dernière convention. On trouvera à l'adresse Internet www.ofj.admin.ch, rubrique "Protection des enfants/Enlèvement international d'enfants", un aide-mémoire relatif aux deux conventions ainsi qu'une liste des États contractants de chacun des deux instruments.

Convaincue de la nécessité de lutter contre les enlèvements internationaux d'enfants, la Suisse n'a cessé, ces dernières années, de contribuer activement à faire évoluer l'application de la CLHeie. Quand bien même tous les cas ne peuvent être réglés à l'amiable et même si l'on en arrive parfois à des situations difficiles à surmonter et souvent extrêmement traumatisantes tant pour les enfants concernés que pour leurs parents, de telles situations sont sans commune mesure avec le drame que constitue le déplacement d'enfants dans des États qui ne sont pas parties à la CLHeie, tels que l'Algérie, la Tunisie ou le Maroc. Lorsque des enfants sont retenus illicitement dans de tels États, il est souvent impossible d'assurer leur retour par des voies légales. Le fait d'être lié à d'autres États par un instrument international et de pouvoir collaborer avec des autorités centrales ad hoc présente donc des avantages évidents.

La procédure appliquée par la Suisse en vue d'assurer le retour d'enfants déplacés est fondée, d'une part, sur la CLHeie et, d'autre part, sur les codes de procédure civile des cantons. Avant son entrée en vigueur, la CLHeie a été soumise à un examen quant à sa compatibilité avec le droit interne, en particulier avec la Constitution fédérale ainsi qu'avec les autres instruments internationaux déjà ratifiés par la Suisse. L'art. 11, al. 1er, de la nouvelle Constitution fédérale, entré en vigueur le 1er janvier 2000, a lui aussi fait l'objet d'un examen quant à sa compatibilité avec la législation existante et les instruments internationaux auxquels la Suisse est partie.

L'art. 11, al. 1er, de la Constitution fédérale statue que les enfants et les jeunes ont droit à une protection particulière de leur intégrité et à l'encouragement de leur développement. Ainsi, les droits statués dans la Convention de l'ONU du 20 novembre 1989 sur les droits de l'enfant (RS 0. 107) sont repris dans une norme formulée en termes généraux qui figure dans le chapitre consacré aux droits fondamentaux et, partant, sont garantis également par la Constitution fédérale. Aux termes de l'article 11 de la CLHeie, les autorités judiciaires ou administratives des États contractants sont tenues de procéder d'urgence en vue du retour de l'enfant. Plus le séjour d'un enfant dans son nouvel environnement est long, plus l'enfant risque de se couper du parent auquel il a été enlevé et de se sentir à nouveau déraciné en cas de jugement ordonnant son retour. Le Conseil fédéral estime que ni la procédure appliquée en vue du retour, ni le principe de célérité ne violent la Constitution fédérale. Inversement, les tribunaux suisses compétents sont tenus de respecter l'art. 11, al. 1er, de la constitution, lorsqu'ils statuent.

3. Dans les procès relevant du droit de la famille comme dans les procédures appliquées en vue du retour, le bien de l'enfant est le facteur primordial. Dans le cadre des procédures concernant l'attribution des enfants, l'autorité judiciaire compétente doit déterminer lequel des deux parents est le mieux apte à assurer l'entretien et l'éducation des enfants et si le droit de garde peut être exercé conjointement par les deux parents ou ne doit être accordé qu'à l'un d'entre eux. Dans le cadre de la procédure engagée en vue du retour au sens de la CLHeie, le juge n'a pas à statuer sur l'attribution de la puissance parentale ou du droit de garde. Son rôle consiste exclusivement à examiner si le déplacement et la rétention de l'enfant en un nouveau lieu sont illicites et si l'on peut légitimement se prévaloir de l'un des motifs énumérés par la CLHeie pour refuser un retour rapide de l'enfant à son lieu de résidence habituel.

Le retour d'un enfant à son lieu de résidence habituel non seulement peut, mais encore doit être refusé lorsque l'on peut se prévaloir légitimement de l'un des motifs suivants, énumérés (exhaustivement) dans la CLHeie :

- Il existe un risque grave que le retour de l'enfant ne l'expose à un danger physique ou psychique, ou de toute autre manière ne le place dans une situation intolérable.

- Celui des parents qui avait le soin de la personne de l'enfant n'exerçait pas effectivement le droit de garde à l'époque du déplacement ou du non-retour.

- Le parent demandeur avait consenti ou a acquiescé postérieurement à ce déplacement ou à ce non-retour.

- L'enfant s'oppose à son retour et atteint un âge et une maturité tels qu'il apparaît approprié de tenir compte de son avis.

- La demande de retour a été introduite après l'expiration du délai d'une année, et l'enfant s'est bien adapté à son nouveau lieu de résidence.

- Le retour équivaudrait à une violation des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

L'inaptitude du parent resté seul à prendre soin de la personne de l'enfant et à assurer son éducation de même ne figure pas parmi les motifs pouvant justifier le non-retour de l'enfant, pas plus d'ailleurs le fait que ce parent se soit mal comporté à l'égard du "ravisseur".

4. Le Service de protection internationale des enfants qui relève de l'Office fédéral de la justice dispose de cinq postes de juristes (capacité totale : 3,0 %) et d'un emploi de secrétaire. Ses tâches et attributions sont les suivantes :

- Il est l'autorité centrale chargée de traiter des cas d'enlèvements internationaux d'enfants au titre de la CLHeie (il a été saisi de 99 demandes formelles en 2002).

- Il est l'autorité centrale de la Confédération au sens de la loi fédérale du 22 juin 2001 relative à la Convention de La Haye sur l'adoption et aux mesures de protection de l'enfant en cas d'adoption internationale (LF-ClaH ; RS 211.221.3), convention qui est en vigueur pour la Suisse depuis le 1er janvier 2003 (selon les estimations, le nombre de cas d'adoption à traiter chaque année devrait être de l'ordre de 500 au maximum); à ce titre, le service joue le rôle d'interface entre les cantons et plus de 50 États parties à la convention ; il remplit également une fonction de coordination et de conseil dans le domaine des adoptions internationales.

- Depuis le 1er janvier 2003 et conformément à l'article 269c CC, il est l'autorité de surveillance des quelque 20 organismes qui exercent, à titre professionnel, l'activité d'intermédiaire en vue d'adoption ; c'est également lui qui délivre les autorisations nécessaires à l'exercice de cette activité.

- Il est l'autorité centrale au titre de la Convention du 5 octobre 1961 concernant la compétence des autorités et la loi applicable en matière de protection des mineurs (RS 0.211.231.01).

- Il représente la Suisse au sein d'organisations internationales actives dans le domaine de la protection internationale des enfants.

- Enfin, il assume des tâches législatives générales en matière de protection internationale des enfants. À l'heure actuelle, par exemple, il négocie avec le Liban un accord bilatéral concernant les enlèvements internationaux d'enfants.

Les juristes qui travaillent pour l'autorité centrale peuvent tous se prévaloir d'une expérience professionnelle qui leur est utile lorsqu'ils ont à traiter de cas d'enlèvements d'enfants aussi épineux que délicats : soit ils ont déjà oeuvré dans le domaine de la protection internationale des enfants, soit ils ont exercé une activité dans un contexte international conflictuel (p. ex. au sein du CICR ou de Caritas), soit encore ils ont à leur actif une dizaine d'années de conseil dans le domaine du droit de la famille. Cette expérience fait qu'ils connaissent les autres cultures et qu'ils sont capables de faire face au stress psychique qui leur est occasionné, jour après jour, par des pères et des mères courroucés, menaçants ou encore totalement désespérés. Ce professionnalisme explique que, dans deux tiers des cas, ces juristes parviennent à amener les parties à transiger à l'amiable et à éviter que leur litige soit tranché par un tribunal. Pour 2002, l'autorité centrale n'a connaissance que de cinq cas qui ont été réglés dans le cadre d'une procédure judiciaire, en Suisse. Dans un tel contexte de tensions, les activités de médiation prennent beaucoup de temps et exigent un énorme investissement de la part des personnes qui les exercent, en particulier lorsque les parents ne sont pas disposés à coopérer ni à rechercher le compromis. Une dotation supplémentaire en personnel permettrait, à n'en point douter, de consacrer davantage de temps aux cas dans lesquels les enfants risquent de subir un profond traumatisme parce qu'ils sont devenus des jouets entre les mains de parents irréconciliables qui se livrent entre eux à une lutte sans merci. Il est toutefois douteux qu'un étoffement de l'effectif permette d'éviter totalement que des affaires ne se déroulent dans un climat conflictuel qui tient parfois de la tragédie.

5. En septembre 2002, une commission spéciale instituée par les États contractants s'est réunie à La Haye pour débattre des problèmes que pose l'application de la CLHeie et pour donner des impulsions en vue d'une harmonisation plus poussée du droit de la famille, au niveau international. Dans ce contexte, nous renvoyons le lecteur au "Guide des bonnes pratiques" (www.hcch.net/f/conventions/guide28f.html), ouvrage qui vise à faciliter l'application uniforme de la convention susmentionnée. La commission a, en outre, discuté de l'opportunité d'adopter un protocole additionnel à l'article 21 de la convention, dans le but de réglementer le droit de visite et d'en protéger l'exercice. Toutefois les travaux ont porté, au premier chef, sur la coopération juridique ainsi que sur le développement de nouveaux instruments visant à améliorer les contacts parents-enfants, tels qu'ils sont prévus dans la Convention du 19 octobre 1996 concernant la compétence, la loi applicable, la reconnaissance, l'exécution et la coopération en matière de responsabilité parentale et de mesures de protection des enfants, convention que la Suisse a signée en avril 2003. L'idée d'élaborer un protocole additionnel à la convention n'a pas trouvé grâce aux yeux de la majorité des États contractants. Dans ces conditions, il importe de tirer parti au mieux des moyens de contrôle et d'action qu'offre aujourd'hui la CLHeie. Le Conseil fédéral est toutefois bien conscient qu'il y aura toujours des cas de rigueur. C'est la raison pour laquelle il s'engagera en faveur d'une révision de la CLHeie.

6. Lorsqu'un enfant est déplacé d'autorité dans un État autre que celui où il résidait habituellement et qu'il peut y attendre le résultat de la procédure d'attribution du droit de garde qui se déroule dans ce dernier État, il s'agit là d'une situation qui, dans certains cas, préjuge d'une décision qui pourrait être prise en faveur du parent qui a déplacé l'enfant : l'attribution du droit de garde a souvent lieu dans le cadre de la procédure ordinaire de divorce, et elle peut prendre plusieurs années lorsque les procès sont très conflictuels. Si, entre-temps, l'enfant s'est bien adapté à son nouvel environnement, il risque non seulement de se couper du parent auquel il a été enlevé, mais encore de se sentir à nouveau déraciné et, partant, de subir un traumatisme supplémentaire en cas de jugement ordonnant finalement son retour. Par ailleurs et dans nombre de cas, il faudrait s'attendre à ce que le parent demandeur use à son tour de l'enlèvement pour assurer le retour de l'enfant.

La présence de l'enfant peut être très souhaitable pour permettre au tribunal d'examiner soigneusement l'état de la relation entre l'enfant et chacun des parents avant de statuer sur l'attribution du droit de garde. A défaut de pouvoir interroger personnellement l'enfant, comment le juge pourrait-il se forger une image suffisamment claire de ses desiderata, de ses besoins ainsi que de ses conditions concrètes d'existence, alors qu'il ne le voit plus vivre dans l'environnement qui lui était autrefois familier ? Le déplacement brutal d'un enfant dans un nouveau lieu qui lui est, bien souvent, inconnu et la séparation de l'autre parent qui en résulte plongent, fréquemment, l'enfant dans un profond désarroi et déclenchent chez lui des conflits de conscience, sentiments qui rendent difficile une appréciation objective de ce qui est le mieux pour l'enfant. En outre, lorsqu'il y a controverse quant à l'attribution de la puissance parentale et du droit de garde, une expertise pédopsychologique n'a de sens que si le ou la spécialiste mandaté(e) peut entendre et observer chacun des enfants et des parents séparément et, au besoin, rencontrer toutes les parties en même temps. Par ailleurs, il est d'ores et déjà loisible au tribunal appelé à statuer sur les droits des parents d'autoriser l'un d'entre eux à résider avec l'enfant à l'étranger pour toute la durée de la procédure, si cela répond aux intérêts de l'enfant.

Réponse du Conseil fédéral.