Wortlaut

La fréquence croissante avec laquelle le statut d'invalide est accordé menace nos assurances sociales. L'AI se noie dans les déficits, et les contributions destinées au deuxième pilier doivent être relevées en raison de la forte augmentation du nombre de bénéficiaires de rentes AI. Depuis 1990, leur nombre est passé de 160 000 à 260 000. En sus des rentes, l'AI finance encore de plus en plus souvent des mesures individuelles. Cette évolution ne pèse pas seulement sur l'AI, mais également sur le deuxième pilier qui verse lui aussi des rentes d'invalidité et doit donc, dans les faits, s'aligner sur la pratique de l'AI en matière d'invalidité. De nombreux assureurs du deuxième pilier sont ainsi contraints à augmenter leurs primes.

Si l'on veut maîtriser la situation financière déplorable de l'AI et de la prévoyance professionnelle, il faut s'attaquer aux causes de l'augmentation du nombre de bénéficiaires. Cette augmentation ne s'explique pas par la recrudescence des atteintes à la santé, mais bien plutôt par l'abus de plus en plus fréquent des dispositions légales, interprétées comme un moyen de se retirer prématurément de la vie active. Les différences entre les cantons sont particulièrement révélatrices à cet égard. Les statistiques suggèrent que le nombre de médecins et de psychologues est en relation directe avec le nombre de bénéficiaires de rentes AI. Or, on éprouve aujourd'hui de moins en moins de scrupules à abuser de l'État social.

Dans le cadre du traditionnel rendez-vous de l'Île Saint-Pierre, le Conseil fédéral a esquissé un projet pour la 5e révision de l'AI et présenté quelques idées. La limitation des rentes dans le temps, le renforcement de la réintégration et du contrôle ainsi qu'une nouvelle répartition des tâches ont été évoqués. Étant donné la situation extrêmement critique dans laquelle se trouvent les assurances sociales, et notamment aussi la prévoyance professionnelle, il paraît toutefois indiqué d'aborder le problème sans délai et en profondeur. Nous invitons donc le Conseil fédéral à répondre aux questions suivantes :

1. Au vu des difficultés rencontrées par la prévoyance vieillesse, à quel moment entend-il mettre en oeuvre les mesures maintenant urgentes et demandées à plusieurs reprises par l'UDC, à savoir la transparence absolue des caisses de retraite et le libre-passage intégral pour les assurés, assorti du renoncement simultané à fixer un taux d'intérêt minimal au bénéfice des assurés ?

2. Est-il conscient du fait que la prévoyance professionnelle est elle aussi surchargée par le recours croissant à l'AI ? Dispose-t-il de chiffres à cet égard, notamment quant au nombre de bénéficiaires et au montant des paiements en leur faveur selon s'ils sont :

- suisses et résidant en Suisse - suisses et résidant à l'étranger - étrangers et résidant en Suisse - étrangers et résidant à l'étranger ?

3. Est-il d'avis, comme nous, qu'il faut créer des conditions-cadres très strictes, spécialement en ce qui concerne les bénéficiaires originaires d'États non membres de l'Union européenne et touchant leur rente à l'étranger, à savoir notamment :

- fixer un nombre minimum d'années de séjour et de cotisation comme condition préalable à l'obtention d'une rente ;

- limiter le paiement dans le temps et adapter les rentes au pouvoir d'achat local en cas de déménagement à l'étranger ;

- restreindre le remboursement des frais de réinsertion aux seules prestations fournies en Suisse ?

4. Au vu des statistiques disponibles, le Conseil fédéral arrive-t-il, comme nous, à la conclusion que le doublement du nombre de bénéficiaires de rentes AI pour raison de maladie psychique ou de traumatisme à la colonne cervicale (accident de type "coup du lapin") doit être attribué essentiellement à la multiplication des abus ? Quelles mesures envisage-t-il de prendre en l'occurrence ?

5. À quelle hauteur estime-t-il les coûts supportés par la prévoyance professionnelle en raison de la pratique de l'AI en matière d'invalidité ? À quel montant faut-il chiffrer l'augmentation de cotisation qui en résulte pour les assujettis (salariés et employeurs)?

6. Est-il prêt à présenter cette année encore un train de mesures visant à résoudre les problèmes évoqués ci-dessus et à soulager les caisses de retraite ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. Le Conseil fédéral soutient systématiquement toutes les mesures qui améliorent la transparence dans le domaine des caisses de pensions. Lors des débats parlementaires portant sur la 1re révision LPP, des dispositions ont été formulées, si bien que les règles auxquelles devront se tenir les caisses de pensions seront nettement plus restrictives ; elles s'appliqueront à toutes les formes possibles d'institutions de prévoyance, y compris aux institutions qui exécutent la prévoyance par le biais de contrats d'assurance. Selon le Conseil fédéral, les dispositions relatives à la transparence prévues par la 1re révision LPP devraient pouvoir entrer en vigueur au cours de l'année 2004.

En ce qui concerne la procédure à suivre pour fixer le taux d'intérêt minimal, les principes en ont été définis dans le cadre de la 1re révision LPP et adoptés par les deux Chambres. Ces dispositions devraient entrer en vigueur le 1er janvier 2005. Le Conseil fédéral ne voit pas pourquoi revenir maintenant déjà sur ces décisions. Il a par ailleurs chargé l'administration d'élaborer d'ici 2005 des bases de décision quant au libre choix de la caisse de pensions. Les études nécessaires seront mandatées cette année.

2. Le Conseil fédéral est conscient des problèmes liés à cette question. C'est pourquoi il a décidé - en lien avec la mise en oeuvre d'un postulat de la CSSS-N (02.3006) - d'analyser aussi l'évolution des coûts de l'invalidité dans la prévoyance professionnelle. L'Office fédéral des assurances sociales mandatera une expertise sur ce sujet en 2003. En ce qui concerne les prestations d'invalidité de la prévoyance professionnelle, les données quantitatives font défaut. L'organisation de la prévoyance professionnelle est décentralisée et, contrairement à l'AVS/AI, ne connaît pas de registre central des rentes. La statistique des caisses de pensions renseigne certes sur le nombre de bénéficiaires de rentes et le montant versé au titre de rente, mais pas sur le lieu de domicile des bénéficiaires.

L'assurance-invalidité dispose par contre de données statistiques différenciées concernant la nationalité des bénéficiaires et leur lieu de domicile. On ne peut cependant pas en tirer de conclusions pertinentes pour le deuxième, étant donné qu'il n'y a aucune commune mesure entre les bénéficiaires de prestations d'invalidité du premier et ceux du deuxième pilier. Sans compter que la statistique de la prévoyance professionnelle inclut aussi les prestations du domaine surobligatoire. Or, de nombreuses institutions prévoient des prestations supérieures au minimum LPP, précisément dans le domaine de l'invalidité.

3. Le Conseil fédéral a adopté le 28 mai 2003 un rapport circonstancié intitulé "Prestations 'exportées'. Assurer le financement de l'AVS/AI". Ce rapport traite de la situation économique et juridique ainsi que des aspects quantitatifs de l'exportation des prestations ; il prend également position sur la question des mesures qui permettraient de stabiliser les répercussions financières de ces exportations.

À l'heure actuelle, la Suisse est liée par des réglementations de coordination des législations de sécurité sociale avec 33 pays. Ce réseau conventionnel est fait de conventions bilatérales conclues avec un État contractant ou encore de réglementations qui lient simultanément plusieurs États contractants, comme l'Accord sur la libre circulation des personnes conclu avec l'Union européenne (UE) ou l'Accord amendant la convention instituant l'Association européenne de libre échange (AELE). À cela s'ajoutent divers instruments normatifs dans le cadre du Conseil de l'Europe, de l'Organisation internationale du travail et de l'ONU. Globalement, le réseau des assurances sociales couvre plus de 90 % de tous les étrangers assurés en Suisse ou l'ayant été. Quant aux conventions de sécurité sociale, leurs points communs portent en particulier sur l'égalité de traitement entre les nationaux et les non nationaux, ainsi que sur l'exportation de prestations. Les ressortissants d'États dits "non contractants" ne sont pas concernés, puisque la Suisse n'exporte pas de prestations à l'étranger pour ces personnes.

Pour pouvoir changer les prescriptions relatives au droit aux prestations en relevant la durée minimale de cotisations fixée aujourd'hui à un an ou adapter la rente versée au pouvoir d'achat du pays de domicile, il faudrait au préalable dénoncer et renégocier toutes les conventions de sécurité sociale, sans compter les passages concernant la sécurité sociale dans l'Accord sur la libre circulation avec l'UE et dans l'Accord avec l'AELE. Une telle démarche compromettrait les "accords bilatéraux". Le Conseil fédéral est d'avis que cela doit être évité à tout prix. Il n'est par ailleurs pas exclu que de telles mesures finiraient aussi par défavoriser les Suisses de l'étranger.

Les économies pour l'AI ne seraient d'ailleurs pas significatives : en janvier 2003, 15,5 % des bénéficiaires de rentes AI étaient domiciliés à l'étranger et 85 % d'entre eux dans un État de l'UE. La rente mensuelle moyenne était de l'ordre de 662 francs, soit de 360 francs inférieure à la rente moyenne qui est versée en Suisse. Ce groupe de personnes (qui comprend aussi 10 % de Suisses) n'a donc touché que 10,7 % de la somme des rentes versée (87,5 % dans un pays de l'UE et 12,5 % dans un pays qui n'en fait pas partie). Ainsi une adaptation au pouvoir d'achat pour les non ressortissants de l'UE ne donnerait pas lieu à une diminution substantielle du montant des rentes exportées.

En 2001, l'AVS/AI a versé des prestations en nature à l'étranger pour un montant de 1,9 million de francs dont une petite part seulement a été consacrée au remboursement de mesures de réadaptation de l'AI dans des États non membres de l'UE. Étant donné que le montant de ces dépenses est insignifiant, le Conseil fédéral ne juge pas nécessaire de prévoir des conditions plus restrictives au remboursement de mesures de réadaptation de l'AI à l'étranger, d'autant plus que si les bénéficiaires devaient venir en Suisse pour l'application de ces mesures, cela reviendrait encore plus cher.

Le principe qui régit le deuxième pilier est que les prestations LPP se calculent au prorata des cotisations versées et à verser. De nombreuses caisses de pensions optent cependant de leur propre chef pour un autre système : le montant des prestations d'invalidité se calcule à partir d'un pourcentage donné du salaire assuré. Si l'on introduisait d'autres critères dans la LPP, tels qu'un nombre minimum d'années de séjour, ou si l'on raisonnait d'après le lieu de séjour, on courrait le risque que des assurés ayant cotisé un même montant aient droit à des prestations de valeur inégale. Cela contrevient au principe de l'égalité de traitement applicable dans la prévoyance professionnelle. La LPP ne prévoit pas de prestations pour le remboursement de mesures de réadaptation. Il n'est donc pas possible de réduire des prestations qui n'existent pas.

4. Comme toute assurance, l'assurance-invalidité ne peut pas exclure l'existence de cas isolés d'abus. Il est pourtant certainement inexact de dire que la hausse du nombre de bénéficiaires de rentes AI s'explique par des abus de plus en plus nombreux. Celle-ci est en revanche liée à l'évolution de la notion de pathologie dans le domaine des affections psychiques, au fait que ce genre de maladie n'est plus un sujet tabou et que les diagnostics en psychiatrie sont plus fréquents et plus différenciés. On peut en outre supposer que la densité élevée de médecins spécialistes est également à l'origine de l'accroissement du nombre de bénéficiaires de rentes d'invalidité, un phénomène qui existe aussi dans l'assurance-maladie ; on sait que, dans ce domaine, une offre importante encourage le recours aux prestations.

Comme le Conseil fédéral l'a déjà expliqué dans sa réponse à la motion CSSS-N (03.3011), il est prêt, au vu de l'évolution de l'AI, à donner immédiatement son aval à une autre révision de loi et à proposer un paquet de mesures destinées à freiner l'accroissement du nombre de nouvelles rentes. Le Conseil fédéral a demandé au DFI d'examiner plusieurs propositions et d'élaborer un projet de révision, qui doit être mis en consultation début 2004. Le DFI propose d'examiner l'introduction d'un système visant à n'octroyer les rentes que pour une durée limitée, surtout pendant les premières années. Cette limitation dans le temps doit aussi permettre, notamment grâce à l'introduction de services médicaux régionaux (SMR) dans le cadre de la 4e révision de l'AI, d'accroître la qualité des examens médicaux et leur indépendance et, si nécessaire, de les effecteur plus souvent. Les offices AI devront mener une politique active de réadaptation durant cette période. Parallèlement, il convient d'accorder une grande importance à l'obligation de coopérer incombant aux assurés. Il s'agit aussi d'encourager la collaboration entre l'AI et les assurances d'indemnités journalières en cas de maladie, par analogie avec la collaboration entre l'AI et l'assurance-chômage ou la CNA, pour que l'AI puisse prendre contact suffisamment tôt avec les assurés déclarés malades et, le cas échéant, prendre les dispositions appropriées. Les prestations individuelles de l'AI devraient être organisées au niveau fédéral et les compétences actuelles des cantons en matière d'organisation et de personnel abolies. Cette solution doit permettre d'uniformiser la responsabilité. Enfin, il convient d'associer davantage les partenaires sociaux à la surveillance de l'application de l'assurance, par analogie avec la réglementation concernant l'assurance-chômage et la CNA.

5. Les institutions de prévoyance ne sont liées par les décisions des offices AI que pour la prévoyance minimale légale. Ces décisions ne s'appliquent à la prévoyance étendue que si les institutions de prévoyance ont la même notion d'invalidité que l'AI. Il s'avère que la statistique des caisses de pensions ne distingue pas non plus entre prestations minimales légales et prestations réglementaires étendues. Il est donc difficile de chiffrer à combien se monte la hausse des montants prélevés dans le deuxième pilier pour la couverture du risque d'invalidité qui résulte de l'évolution de l'assurance-invalidité. Il faut toutefois s'attendre, puisque seuls des actifs sont assurés dans la prévoyance professionnelle, à ce que l'augmentation des coûts soit plutôt plus importante que dans l'AI. Comme les institutions de prévoyance sont tenues selon l'art. 65, al. 2, LPP de régler leur financement de telle manière que les prestations puissent être fournies dès qu'elles sont exigibles, l'augmentation des coûts des prestations d'invalidité entraîne toujours des augmentations de cotisations lorsque les coûts supplémentaires ne peuvent être couverts par d'autres recettes (surtout le produit de la fortune). Le Conseil fédéral va cependant faire analyser les coûts de l'invalidité dans le deuxième pilier (voir ch. 2). La question de savoir quelle part de l'augmentation des coûts est à attribuer à l'application des décisions de l'AI et laquelle dépend d'autres facteurs (p. ex. de prestations non prescrites dans la loi) doit être examinée à cette occasion.

6. Le Conseil fédéral est conscient que l'augmentation des cas AI se répercute directement sur les prestations minimales LPP des institutions de prévoyance (en raison de leur effet contraignant) et donc sur leurs coûts. Il est d'avis que ce problème doit être abordé en traitant l'augmentation des cas AI. Il fait donc déjà élaborer des mesures dans l'assurance-invalidité (voir ch. 4), qui seront mises en consultation au début de 2004.

Cette année déjà, la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2003) a permis aux institutions de prévoyance de faire plus facilement opposition à l'octroi de prestations d'invalidité non justifiées puisque la décision de l'AI doit leur être notifiée et qu'elles peuvent donc s'y opposer (art. 49 al. 4 LPGA, art. 76 al. 1er let. i RAI).

Réponse du Conseil fédéral.