Stellungnahme des Bundesrates

Regione d'importanza cruciale per il mantenimento della pace, della sicurezza e della stabilità sul nostro Continente ma anche per il successo dell'allargamento verso est dell'Unione europea, i Balcani occidentali - Albania, Bosnia e Erzegovina (BiH), Croazia, Macedonia e Serbia e Montenegro, compreso il Kosovo (S&M) - costituiscono tuttora un'importante priorità nella politica e nell'impegno esteri della Svizzera. Il Consiglio federale continua pertanto a seguire con particolare attenzione gli sviluppi nella regione. È inoltre convinto che sia per solidarietà che per interesse proprio, segnatamente in materia di sicurezza e di migrazioni, la Svizzera deve continuare a contribuire agli sforzi sempre necessari della comunità internazionale intesi a promuovere la pace, la democrazia e la prosperità.

Una valutazione della situazione nei Balcani occidentali (qui di seguito i Balcani) rivela un quadro assai contrastato. Da un lato occorre infatti sottolineare che, fortemente provata dalla violenta disgregazione dell'ex Iugoslavia negli anni '90, la regione conosce da allora un'evoluzione certo lenta e difficile ma tutto sommato globalmente positiva. Tenendo conto del bilancio del decennio degli anni '90 (circa 250'000 morti e decine di migliaia di scomparsi, 3 milioni di rifugiati e sfollati, danni stimati tra i 20 e i 60 miliardi di dollari US, più di 3 milioni di mine, una riduzione del PIL reale di più del 50 per cento rispetto al 1989, ecc.), occorre riconoscere i progressi compiuti e constatare che diversi fattori di progresso e di stabilità sono in atto nella regione. Con il cambiamento di regime a Belgrado nell'autunno 2000, la prospettiva di un conflitto generale di grande intensità si è definitivamente allontanata e la cooperazione regionale va invece intensificandosi. I principi dell'intangibilità delle frontiere, della composizione pacifica delle controversie e della multietnicità sono riconosciuti e accettati. Tutti i governi oggi in carica sono stati insediati con elezioni democratiche e regolari e ovunque la maggioranza mostra la volontà di voltare pagina e di abbandonare le politiche nazionalistiche estremiste, come pure di aderire pienamente ai valori incarnati dall'Europa e dalle sue istituzioni. Ovunque sono avviate, con discreti successi, importanti riforme democratiche, politiche ed economiche.

Come già rilevato, pur essendo innegabili, tali progressi restano lenti e difficili e l'intero processo non può ancora essere definito irreversibile. Le incertezze relative al futuro statuto del Kosovo e all'avvenire dell'Unione tra Serbia e Montenegro, come pure la fragilità degli sviluppi in Macedonia dopo la firma dell'Accordo quadro di Ohrid nell'agosto 2001 e la situazione complessa in BiH che rende l'applicazione degli accordi di Dayton estremamente delicata, costituiscono altrettante difficoltà politiche considerevoli. La stabilità e la sicurezza nella regione possono essere garantite soltanto grazie ad una forte presenza internazionale. Restano inoltre numerose sfide da affrontare, dal consolidamento della cultura democratica, che ancora stenta ad imporsi, alla lotta contro la corruzione e il crimine organizzato, dal potenziamento delle istituzioni, delle amministrazioni e della società civile, alla necessità di superare i fossati ancora profondi tra le differenti comunità o tra gli Stati. È però forse sul piano economico che la transizione risulta più ardua, in un contesto segnato non solo dall'eredità del regime comunista ma anche da anni di guerra e di sanzioni economiche. Ampie fasce della popolazione conoscono condizioni socioeconomiche particolarmente difficili e suscettibili di ulteriore deterioramento, mentre gli Stati della regione hanno grosse difficoltà ad attuare le riforme che permetterebbero di porre rimedio a tale situazione o anche soltanto ad adottare misure per attenuarne gli effetti nefasti per la popolazione, come mostra ad esempio l'estrema precarietà dei sistemi sociali per mancanza di risorse finanziarie (sanità, istruzione o sicurezza sociale). Questa difficile situazione socio-economica (cui si aggiungono tassi di disoccupazione elevati) è uno dei principali fattori che spiegano la persistenza dei grandi flussi migratori verso la Svizzera o altri Paesi europei. Per prevenire o attenuare siffatti fenomeni occorre pertanto, parallelamente al consolidamento e alla stabilizzazione politica nella regione, continuare a sostenere tali Stati nei loro sforzi intesi a promuovere lo sviluppo economico.

Il persistere di tali incertezze e sfide, unitamente ai rischi che vi sono connessi - compresi i rischi di nuove violenze - non è di per sé molto sorprendente. La complessità delle differenti situazioni nella regione e l'ampiezza dei compiti sono note e non vanno sottovalutate. Negli ultimi anni ci si è concentrati prioritariamente sulla ricostruzione e il ripristino delle infrastrutture dopo il conflitto. Benché occorra ancora terminare alcuni importanti lavori, questa prima fase può oggi considerarsi conclusa, con un bilancio positivo. Il periodo che sta per inaugurarsi ora sarà quello delle riforme più difficili poiché più incisive e profonde. I progressi saranno verosimilmente ancora più lenti e i successi più rari e meno spettacolari, ma non per questo meno fondamentali e durevoli. La principale responsabilità degli sforzi da compiere spetta chiaramente agli Stati della regione, da cui è lecito attendere un impegno assoluto nel perseguire gli obiettivi che si sono prefissi. È però altrettanto chiaro che un sostegno conseguente e risoluto da parte della comunità internazionale, anche a livello militare, resterà necessario ancora per lungo tempo prima che la regione possa essere considerata irreversibilmente stabile e sulla via della prosperità. Dal canto suo, la Svizzera ha indubbiamente, e più di numerosi altri Stati, interesse a proseguire a lungo termine il suo impegno nei Balcani, segnatamente per scongiurare nuove esplosioni di violenza o una stagnazione della situazione socio-economica, che avrebbero senz'altro ripercussioni significative anche sulla Svizzera.

Visto quanto precede, il Consiglio federale risponde come segue alle domande dell'interpellante:

1. Nel rapporto citato dall'interpellante, la Commissione europea (CE) presenta una valutazione generale della situazione nei Balcani simile a quella del Consilio federale. In questo documento, la CE rileva infatti i notevoli progressi già raggiunti dagli Stati della regione, pur sottolineando l'immensità dei compiti ancora da adempiere e la necessità per questi Stati di dar prova di tutta la loro determinazione nell'attuazione delle difficili riforme che permetteranno loro di consolidare definitivamente la loro appartenenza all'Europa.

2. La volontà dell'UE in occasione del vertice di Salonicco (21 giugno 2003) era d'imprimere un nuovo slancio al processo di avvicinamento dei Balcani all'Europa. Inquieti di vedere l'Unione europea assorta, politicamente e finanziariamente, dalla prossima fase di adesioni e dalle relative conseguenze sul suo funzionamento interno, gli Stati dei Balcani manifestano infatti una certa impazienza di fronte a quello che recepiscono come una mancanza di disponibilità da parte dell'UE a confermare al di là di ogni ambiguità la loro vocazione all'adesione. Anche se l'Unione ha rifiutato di parlare di pre-adesione e anche se non ha stabilito un calendario preciso, la conferma nella Dichiarazione finale del vertice, del "sostegno inequivocabile [dell'Unione] alla prospettiva europea dei Paesi dei Balcani occidentali" ha rassicurato in parte questi ultimi, come pure la designazione della "preparazione all'integrazione nelle strutture europee e in definitiva all'adesione all'UE [come] sfida principale". Concretamente, tale slancio si tradurrà nell'attuazione dell'Agenda di Salonicco per i Balcani: avanti verso l'integrazione europea. L'Agenda s'iscrive nel processo di stabilizzazione e d'Associazione già in corso, di cui intende essere una versione meglio orientata verso l'integrazione, potenziata e arricchita dalle esperienze effettuate nell'ambito delle presente ondata di allargamento. L'Agenda comprende cinque parti principali concernenti l'intera gamma dei lavori da effettuare: consolidamento della pace e dello sviluppo democratico; progressione dei Balcani verso l'UE; lotta contro il crimine organizzato e cooperazione nell'ambito della giustizia e degli affari interni; promozione dello sviluppo economico; riconciliazione e promozione della cooperazione regionale. La valutazione di questa Agenda dovrà naturalmente essere effettuata al momento della sua attuazione. A priori, tuttavia, il Consiglio federale è lieto che questo importante documento sia stato adottato poiché, in sintonia con la strategia della Svizzera, fissa le priorità negli ambiti che considera più importanti, come la lotta contro il crimine organizzato e segnatamente contro la tratta di esseri umani, come pure la lotta contro le migrazioni clandestine, lo sviluppo economico e il consolidamento della coesione sociale - dimensione alla quale la Svizzera attribuisce, forse più della stessa UE, un'attenzione particolare e prioritaria - o ancora il rafforzamento della cooperazione regionale.

3. Il Consiglio federale è affatto convinto che il ritorno completo dei Balcani in Europa costituisce - sia per la regione sia per tutto il Continente - la sola via veramente prospettabile. Visto che essa è indispensabile alla stabilità della regione - con tutti gli addentellati positivi anche per il nostro Paese - l'integrazione dei Balcani nelle strutture europee ed euro-atlantiche costituisce precisamente un obiettivo perseguito dalla Svizzera in questa regione. In questo senso, la strategia dell'UE intesa ad affermare la vocazione all'adesione degli Stati balcanici e ad operare in modo ancora più risoluto per la loro integrazione è non solo realista, per riprendere le parole dell'interpellante, ma anche particolarmente benvenuta. La sincerità delle aspirazioni europee degli Stati e delle popolazioni dei Balcani è indubbia, come pure la volontà ampiamente condivisa di procedere alle riforme necessarie per raggiungere tale obiettivo. Al momento attuale, tuttavia, l'evoluzione nella regione resta troppo incerta per poter ragionevolmente attendere dalla medesima che porti a termine il processo autonomamente. Considerando in particolare le difficoltà menzionate dall'interpellante, non c'è dubbio che l'attuazione concreta di questa politica d'integrazione non potrà avvenire senza un solido impegno della comunità internazionale, per molti anni ancora. Un disimpegno improvviso di quest'ultima, mentre il compito è adempiuto nella migliore delle ipotesi soltanto a metà, non potrebbe che avere conseguenze spiacevoli, se non addirittura violente e drammatiche.

4. Il Consiglio federale attribuisce già da tempo particolare importanza alle dimensioni economiche e sociali della situazione nei Balcani. La Strategia di politica estera della Svizzera nei riguardi dell'Europa sud-orientale adottata dal Consiglio federale nell'aprile 2002 menziona, tra gli obiettivi perseguiti, l'innalzamento del tenore di vita delle popolazioni della regione. Ciò implica sia riforme economiche - segnatamente il miglioramento delle condizioni quadro macroeconomiche - la modernizzazione dell'apparato economico, l'intensificazione degli scambi e la promozione degli investimenti privati, ma anche la lotta contro la "nuova povertà", la creazione di impieghi (piccole e medie imprese) e il rafforzamento della coesione sociale, con un'attenzione particolare per i gruppi più vulnerabili. Numerosi progetti e programmi svizzeri nei Balcani mirano precisamente a raggiungere tale obiettivo, che continuerà ad essere prioritario nei prossimi anni, secondo modalità bilaterali e multilaterali, nell'ambito delle istituzioni finanziarie internazionali ad esempio. Tutti gli Stati dei Balcani occidentali hanno infatti un programma economico sostenuto dal Fondo monetario internazionale (FMI). Quale membro del FMI, la Svizzera partecipa al finanziamento dei programmi di quest'istituzione, sia direttamente, mediante la sua sottoscrizione versata al capitale del FMI, sia indirettamente grazie ai suoi contributi ai fondi fiduciari del FMI per la concessione di crediti vantaggiosi ai Paesi con redditi esigui (come l'Albania). Va notato che la Svizzera intrattiene un rapporto privilegiato con la S&M divenuta membro del nostro gruppo di voto in seno al FMI e alla Banca Mondiale nel dicembre 2000. Non disponendo dunque di riserve sufficienti di valuta estera, questo Paese ha beneficiato di due crediti di transizione concessi dalla Svizzera, che gli hanno permesso di aderire al FMI e di onorare i suoi arretrati presso la Banca europea d'investimento, aprendo dunque la possibilità di un nuovo aiuto finanziario dell'Unione europea. Inoltre, dal 2002 la Svizzera partecipa a un fondo speciale del FMI destinato a ridurre il tasso d'interesse dei "crediti urgenti". I beneficiari di tal crediti sono Paesi che, in seguito a conflitti armati, non dispongono più del tessuto amministrativo ed istituzionale che gli permetterebbe di applicare un normale programma di aggiustamento strutturale e di riforma economica sostenuto dal FMI. La S&M ha beneficiato di siffatti crediti d'urgenza.

5. Il Consiglio federale ritiene che la Svizzera continua ad avere un dovere di solidarietà e un interesse a contribuire agli sforzi della comunità internazionale nei Balcani. Nell'ambito globale dei cinque obiettivi della politica estera svizzera (cfr. il Rapporto sulla politica estera 2000), questo impegno si attua secondo le linee direttive descritte nella "Strategia" citata al punto 4, che resta peraltro affatto attuale. Considerata la sua storia e le sue peculiarità linguistiche e culturali, la Svizzera è frequentemente citata come esempio dagli Stati e dalle comunità dei Balcani. In realtà, il nostro Paese dispone di competenze ed esperienze particolari in quegli ambiti cruciali per la regione che sono la promozione della democrazia e dello Stato di diritto, la riforma e la decentralizzazione delle istituzioni statali e la promozione dei diritti umani e delle minoranze. Questi ambiti sono e continueranno ad essere altrettanti punti forti dell'impegno svizzero per promuovere la buona governanza e una convivenza armoniosa tra le differenti comunità nei Balcani.

6. La questione dello statuto definitivo del Kosovo costituisce una difficoltà politica rilevante, forse la più delicata, con possibili incidenze su tutta la regione. Questa incertezza rappresenta un ostacolo non indifferente allo sviluppo economico e democratico del Kosovo, poiché l'attenzione in questa regione si focalizza troppo spesso su questa problematica piuttosto che sulla soluzione di problemi più concreti e d'interesse immediato per la popolazione. L'assenza di soluzioni a questo problema ha anche pesanti ripercussioni per la S&M, dove la presenza di migliaia di persone sfollate dal Kosovo (che vanno ad aggiungersi ai rifugiati della Bosnia e della Croazia) rappresenta un ingente onere e dove la questione del Kosovo resta particolarmente sensibile e suscettibile di provocare tensioni politiche da cui traggono profitto le correnti nazionaliste. In questa fase, tuttavia, il Consiglio federale continua a ritenere che la cosiddetta strategia degli "standard prima dello statuto", definita dal Rappresentante speciale del segretario generale dell'ONU (RSSG) uscente e sostenuta da tutta la comunità internazionale, resta la via da seguire, in conformità con la risoluzione 1244 del Consiglio di sicurezza dell'ONU. Nonostante i progressi conseguiti nel Kosovo e l'evoluzione positiva a Belgrado dall'autunno 2000, non sembrano essere ancora riunite le condizioni - politiche o sul terreno - per affrontare la questione dello statuto finale. Visto poi che tali discussioni potrebbero anche avere ripercussioni importanti sulla situazione in Macedonia, come pure nel sud della Serbia (valle di Presevo), occorre provvedere a non precipitarne l'inizio. A questo livello, indipendentemente dagli sforzi che dovranno essere profusi dallo stesso Kosovo, la priorità spetta oggi all'instaurazione di un dialogo diretto tra Pristina e Belgrado su questioni concrete di comune interesse (ambiente, energia, commercio, ritorno in patria dei rifugiati, ecc.), conformemente all'iniziativa promossa qualche mese fa dal RSSG. Oltre alla sua utilità pratica, un siffatto dialogo consentirebbe di liberarsi dalla logica antagonista prevalente ancora oggi tra le due principali comunità del Kosovo e spianerebbe dunque la via per i difficili negoziati futuri. In occasione del vertice di Salonicco, l'UE ha deciso di riprendere in mano il dossier decidendo di far avanzare quest'iniziativa il più rapidamente possibile. Anche se restano diversi punti ancora da disciplinare, le reazioni manifestate a Belgrado e a Pristina sono di massima positive e il dialogo potrebbe iniziare in autunno. Dal canto suo, la Svizzera si è adoperata per contribuire, per quanto possibile, all'instaurazione del dialogo tra Belgrado e Pristina. Mediante una tavola rotonda regionale di alto livello, organizzata a Lucerna nel novembre 2002 sul tema degli "Albanesi e i loro vicini", essa ha già potuto apportare una pietra importante a questo edificio. È anzi proprio in quest'occasione che il primo ministro delle autorità provvisorie del Kosovo e il vice primo ministro serbo investito del dossier Kosovo si sono parlati per la prima volta a quattr'occhi e hanno accettato di stringersi la mano. La Svizzera continuerà ad offrire i suoi servizi per agevolare i contatti tra i principali dirigenti delle due comunità. Non intende tuttavia intraprendere nulla che possa compromettere gli sforzi promettenti degli altri attori internazionali impegnati in questo ambito, segnatamente l'UE e l'UNMIK, verso i quali, unitamente agli USA, si rivolgono principalmente Belgrado e Pristina.

7. Il nuovo impulso impresso dall'UE alla sua politica nei riguardi dei Balcani non dovrebbe avere conseguenze di rilievo sul volume o sulla natura dell'impegno svizzero nella regione. Nel ruolo più accentuato che l'UE intende assumere nei Balcani, il Consiglio federale vede il segno della volontà dell'Unione di affermarsi sul piano politico e di assumere le proprie responsabilità sul Continente, ma anche la dimostrazione delle accresciute capacità dell'UE di gestire i differenti aspetti della situazione e le crisi complesse. Di per sé, questo impegno risoluto dell'UE costituisce peraltro un pegno non indifferente di stabilità nei Balcani, dove le aspirazioni di adesione nutrite da tutti gli Stati, senza eccezioni, costituiscono un vettore essenziale delle riforme. Tali sviluppi non possono che essere benvenuti. Dal canto suo, la Svizzera continuerà, come sinora, il suo impegno nei Balcani in modo autonomo ma in stretta concertazione con i suoi differenti partner locali e internazionali (compresa l'UE, la cui strategia definita a Salonicco costituisce ormai un elemento preponderante nel quadro di riferimento generale della politica e dell'impegno svizzeri) e conformemente ai suoi interessi. In particolare, l'ingente impegno finanziario, politico e in personale della Svizzera a favore del Patto di stabilità - un'iniziativa politica che resta uno strumento centrale dello sviluppo della cooperazione regionale in Europa sud-orientale - resta immutato. Il ruolo considerevole spettante alla CE e agli Stati membri dell'UE nell'ambito del Patto, consente alla Svizzera, grazie alla sua perfetta integrazione istituzionale a quest'iniziativa, di seguire da vicino gli sviluppi della politica dell'UE nell'Europa sud-orientale e di influenzarla parzialmente in modo concreto. Nel corso del 2004 il Consiglio federale sottoporrà alle Camere il suo messaggio sulla continuazione della cooperazione accresciuta con gli Stati dell'Europa dell'Est e della CEI, nel quale descriverà dettagliatamente le modalità future di tale cooperazione.

Risposta del Consiglio federale.