Wortlaut

Au vu de certains développements touchant actuellement l'Union européenne, j'invite le Conseil fédéral à prendre position sur les questions suivantes :

1. Partage-t-il l'analyse du 21 mai 2003 de la Commission européenne concernant la situation et l'évolution des États de l'ouest des Balkans : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Macédoine, Serbie et Monténégro ? Les résultats de cette analyse correspondent-ils en tout point à sa propre évaluation ? Le cas échéant, quels sont les aspects qu'il évalue ou qu'il pondère différemment ?

2. Comment évalue-t-il en général la stratégie formulée dans le rapport que la commission a rédigé à l'intention du Sommet de l'UE à Thessalonique le 21 juin 2003, stratégie assortie de recommandations concrètes sur la manière d'imposer et de consolider le processus de stabilisation et de rapprochement des États de l'Ouest des Balkans en vue de leur adhésion à l'UE ?

3. Pense-t-il que la stratégie proposée par la Commission européenne est réaliste, étant donné la faiblesse institutionnelle et économique de ces États et les nombreuses questions politiques encore en suspens ? Estime-t-il que les États concernés peuvent tenir par leurs propres moyens les promesses faites en matière de réformes politiques et économiques, de lutte contre l'émigration, la corruption et la criminalité organisée ?

4. Partage-t-il l'avis selon lequel la stabilisation politique doit d'urgence être accompagnée de mesures complémentaires macroéconomiques externes, seules à même de permettre une réduction durable du taux de chômage très important et d'entraîner ainsi une réduction de la forte pression migratoire qui pousse les gens à quitter la région ? Avec quelles mesures macroéconomiques la Suisse pourrait-elle soutenir et accompagner de son côté la stratégie de l'UE ou comment pourrait-elle s'engager en faveur de telles mesures dans des institutions multilatérales ?

5. Est-il également d'avis que la Suisse, en vue d'accompagner la stratégie de l'UE dans l'ouest des Balkans, doit continuer à faire valoir ses compétences pour promouvoir la démocratie, l'État de droit, les droits de l'homme et plus particulièrement la coexistence interethnique ? Sur la base d'expériences positives dans des projets régionaux, quels instruments peut-on renforcer et avec quelles conséquences sur la collaboration dans les domaines diplomatique aussi bien que technique et économique ?

6. Partage-t-il en outre l'avis selon lequel le statut futur du Kosovo doit être clarifié en priorité dans le cadre de la stratégie d'adhésion à l'UE ? Est-il prêt à s'engager, notamment dans le cadre de l'ONU, en faveur de la clarification rapide du statut définitif du Kosovo ? Par quelles mesures ciblées, dans le cadre du mandat UNMIK ou dans le cadre de mesures bilatérales, la Suisse peut-elle soutenir le dialogue entre responsables politiques au Kosovo et en Serbie ainsi qu'avec des pays voisins comme la Macédoine ?

7. Les plans de l'UE relatifs aux mesures préalables à l'adhésion entraînent-ils actuellement des conséquences sur la politique suisse à l'égard de l'ouest des Balkans en général, sur le soutien bilatéral aux différents États et sur la collaboration de la Suisse avec l'UE dans le pacte de stabilité pour les Balkans ?

Begründung

En juin 2000 déjà, lors de sa réunion à Feira, le Conseil de l'UE a défini comme candidats potentiels à l'adhésion à l'UE les États suivants de l'ouest des Balkans : Albanie, Bosnie-Herzégovine, Croatie, Macédoine, Serbie et Monténégro. Lors de la rencontre de Copenhague en décembre 2002, le Conseil de l'UE a confirmé cette stratégie. Le 21 mai 2003, la Commission européenne a adopté à l'attention du Conseil comme du Parlement européens sa proposition de stratégie "The Western Balkans and European Integration", qui sera mise en discussion à l'occasion de la rencontre du Conseil de l'UE du 21 juin 2003 à Thessalonique.

L'UE entend donc définir une phase préalable à l'adhésion, avec des objectifs et des engagements concrets, et promouvoir ainsi la stabilisation de la région. Lors de leur rencontre du 2 juin 2003, les présidents des États de l'ouest des Balkans ont expressément salué les plans préliminaires de l'UE comme un élément de motivation essentiel pour les processus de stabilisation politique et économique à l'échelle nationale aussi bien que régionale, et ils attendent du Sommet de l'UE à Thessalonique les premières étapes de mise en oeuvre.

En conséquence de la politique menée au cours des années nonante, le Conseil fédéral, dans son rapport sur la politique extérieure 2000, a lui aussi très justement défini la région des Balkans comme un des points forts de la politique extérieure suisse et arrêté que, ces prochaines années, "la majeure partie des moyens techniques et financiers prévus dans le cadre de la coopération avec l'Europe de l'Est sera engagée dans les Balkans." Cet objectif est souligné par la Stratégie de politique extérieure de la Suisse pour l'Europe du Sud-Est, publiée au début de 2002 par le Centre d'analyse et de prospective du Département fédéral des affaires étrangères.

Dans le contexte des intentions de l'UE pour l'ouest des Balkans et du mandat de l'ONU au Kosovo, la forme que doit prendre la stratégie suisse pose diverses questions relatives aux conséquences immédiates et à moyen terme, d'autant plus qu'il faudra également tenir compte de celles-ci lorsqu'il s'agira d'actualiser en 2005 l'arrêté fédéral du 24 mars 1995 concernant la coopération avec les États d'Europe de l'Est.

Stellungnahme des Bundesrates

Région d'importance cruciale pour le maintien de la paix, de la sécurité et de la stabilité sur notre continent comme pour le succès de l'élargissement vers l'Est de l'Union Européenne, les Balkans occidentaux - Albanie, Bosnie-Herzégovine (BiH), Croatie, Macédoine et Serbie et Monténégro, y compris le Kosovo - continuent de représenter une importante priorité de politique et d'engagement extérieurs de la Suisse. Le Conseil fédéral continue en conséquence de se montrer particulièrement attentif aux développements dans cette région. Il est en outre convaincu que par solidarité comme par intérêt propre, en matière de sécurité et de migration notamment, la Suisse se doit de continuer de contribuer aux efforts toujours aussi nécessaires de la communauté internationale en vue d'y promouvoir la paix, la démocratie et la prospérité.

Une appréciation de la situation dans les Balkans occidentaux (ci-après : les Balkans) révèle un tableau contrasté. D'une part en effet, il importe de souligner que, très fortement marquée par la décomposition violente de l'ancienne Yougoslavie dans les années nonante, la région connaît depuis une évolution certes lente et difficile, mais somme toute globalement positive. Gardant à l'esprit le bilan de la décennie nonante (près de 250 000 morts et des dizaines de milliers de disparus, 3 millions de réfugiés et de personnes déplacées, des dommages estimés entre 20 et 60 milliards de dollars, plus de 3 millions de mines, une réduction du PNB réel de plus de 50 % par rapport à 1989, etc.), on peut prendre la mesure des progrès déjà accomplis et constater que plusieurs facteurs de progression et de stabilité sont désormais à l'oeuvre dans la région. Ainsi, avec en dernier lieu le changement de régime à Belgrade à l'automne 2000, la perspective d'un conflit généralisé de grande intensité s'est sans doute définitivement éloignée, et la coopération régionale va au contraire en se renforçant. Les principes de l'intangibilité des frontières, du règlement pacifique des différends et de la mutli-ethnicité sont reconnus et acceptés. Tous les gouvernements en place aujourd'hui sont issus d'élections démocratiques et régulières. Partout, la volonté de tourner le dos au passé et aux politiques nationalistes extrémistes récents est majoritairement affichée, de même que celle d'adhérer pleinement aux valeurs qu'incarnent l'Europe et ses institutions. Partout, d'importantes réformes démocratiques, politiques et économiques ont été engagées, qui portent déjà leurs fruits.

Indéniable, cette progression reste pourtant lente et difficile, comme déjà dit, et on ne saurait déjà la considérer comme irréversible. Les incertitudes touchant au statut futur du Kosovo et à l'avenir de l'Union de Serbie et Monténégro, de même que la fragilité du processus engagé en Macédoine depuis la signature de l'Accord-cadre d'Ohrid en août 2001, voire en BiH où l'Accord de Dayton reste complexe à mettre en oeuvre, constituent toujours autant de difficultés politiques de taille. La stabilité et la sécurité dans la région ne restent donc toujours acquises qu'au prix de présences internationales significatives. Les défis restent en outre nombreux, et de taille eux aussi, qu'il s'agisse du renforcement d'une culture démocratique qui parfois peine encore à pleinement s'imposer, de la lutte contre la corruption et le crime organisé, du renforcement des institutions, des administrations et de la société civile, ou encore de la nécessité de dépasser des clivages encore prononcés parfois, du fait de sentiments nationalistes encore exacerbés, entre différentes communautés ou entre États. C'est toutefois sur le plan économique que la transition se révèle peut-être la plus ardue, dans un contexte marqué à la fois par l'héritage du régime communiste et par les années de guerre et de sanctions. De larges parts de la population connaissent ainsi des conditions socio-économiques particulièrement difficiles - et qui pourraient encore se détériorer -, alors même que les États de la région éprouvent des difficultés à mener à bien les réformes qui permettront à terme de remédier à cette situation, ou à prendre des mesures pour en atténuer les effets néfastes pour la population, comme en témoigne par exemple la grande faiblesse des systèmes sociaux, faute de ressources financières suffisantes (santé, éducation ou protection sociale). Cette situation socio-économique difficile (y compris des taux de chômage élevés) est pour beaucoup dans la persistance de flux migratoires importants, vers la Suisse ou ailleurs en Europe. Afin de prévenir ou d'atténuer de tels phénomènes, il importe donc, parallèlement à la consolidation de la stabilisation politique dans la région, de continuer à soutenir ces États dans leurs efforts en vue d'assurer leur développement économique.

La persistance de ces incertitudes, de ces défis et des risques qu'ils impliquent - y compris des risques de nouvelles violences - n'a en soi rien de véritablement surprenant. La complexité des différentes situations dans la région et l'ampleur de la tâche sont effectivement bien connues et ne peuvent être sous-estimées. Les quelques années qui viennent de s'écouler ont été consacrées de manière prioritaire aux activités de reconstruction et de réhabilitation post-conflictuelles. Bien que d'importants travaux doivent encore être menés, cette première phase arrive pour l'essentiel à son terme aujourd'hui, avec un bilan positif. La période qui s'ouvre désormais sera quant à elle celle des réformes les plus difficiles, parce que les plus en profondeur. Les progrès seront peut-être plus lents encore, et les succès plus rares et moins visibles, mais pas moins fondamentaux et durables. La responsabilité première des efforts à mener appartient clairement aux États de la région, dont il faut attendre rien moins qu'un engagement sans faille dans la poursuite des objectifs qu'ils se sont fixés. Il est non moins clair toutefois qu'un appui conséquent et résolu de la communauté internationale demeure et demeurera longtemps nécessaire, y compris sur le plan militaire, avant que la région puisse être considérée comme irréversiblement stabilisée et sur la voie de la prospérité. Quant à elle, plus que de nombreux autres États, la Suisse a sans conteste tout intérêt à poursuivre durablement son engagement dans les Balkans, afin notamment d'y prévenir de nouvelles déflagrations ou une stagnation de la situation socio-économique, qui ne manqueraient pas d'avoir un impact significatif en Suisse même.

Dans ce contexte, le Conseil fédéral souhaite apporter les réponses suivantes aux questions de l'auteur de l'interpellation.

1. De manière générale, la Commission européenne (CE), dans son rapport cité par l'auteur de l'interpellation, fait de la situation dans les Balkans une appréciation similaire à celle du Conseil fédéral. Dans ce document en effet, la CE relève les progrès notables déjà réalisés par les États de la région, tout en soulignant l'immensité de la tâche encore à accomplir et la nécessité de voir ces États faire preuve de toute leur détermination dans la mise en oeuvre des difficiles réformes qui leur permettront de consolider définitivement leur ancrage à l'Europe.

2. La volonté de l'UE à l'occasion du Sommet de Thessalonique (21 juin 2003) était de donner un nouvel élan au processus de rapprochement des Balkans vers l'UE. Inquiets de voir l'UE grandement absorbée - politiquement et financièrement - par la prochaine vague d'adhésions et ses conséquences sur son fonctionnement interne, les États des Balkans manifestent en effet une certaine impatience devant ce qu'ils perçoivent parfois comme un relatif manque d'empressement, de la part de l'UE, à confirmer au-delà de toute ambiguïté leur vocation à adhérer à l'UE. Même si l'UE s'est refusée à parler de pré-adhésion et qu'elle n'a pas fixé de calendrier précis, la confirmation, dans la Déclaration finale du Sommet, du "soutien sans équivoque (de l'UE) à la perspective européenne des pays des Balkans occidentaux" a permis de rassurer en partie ces derniers, de même que la désignation de la "préparation à l'intégration dans les structures européennes et en fin de compte à l'adhésion à l'UE (comme) défi majeur". Concrètement, c'est par la mise en oeuvre de l'Agenda de Thessalonique pour les Balkans : avancer vers l'intégration européenne que devrait se traduire ce nouvel élan. Cet agenda s'inscrit dans le cadre du processus de stabilisation et d'association d'ores et déjà en cours, dont il se veut une version mieux axée encore sur l'intégration, "renforcée et enrichie" des expériences faites dans le contexte de la présente vague d'élargissement. L'agenda comprend cinq parties principales, destinées à couvrir tout le spectre du travail à mener : consolidation de la paix et du développement démocratique ; progression des Balkans vers l'UE ; lutte contre le crime organisé et coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ; promotion du développement économique ; réconciliation et promotion de la coopération régionale. C'est naturellement au moment de sa mise en oeuvre qu'il conviendra surtout d'évaluer cet agenda. A priori, cependant, le Conseil fédéral se félicite de l'adoption de cet important document qui, dans la ligne de la propre stratégie de la Suisse, fixe des priorités dans des domaines qu'il considère de la plus haute importance, tels que la lutte contre le crime organisé et notamment contre la traite des êtres humains, ainsi que la lutte contre les migrations illégales, le développement économique et le renforcement de la cohésion sociale - une dimension à laquelle, davantage peut-être que l'UE, la Suisse accorde une attention particulière et prioritaire -, ou encore le renforcement de la coopération régionale.

3. Le Conseil fédéral est pleinement convaincu que le retour de plain-pied des Balkans en Europe constitue - pour la région comme pour le continent tout entier - la seule voie qui puisse être véritablement envisagée. Parce qu'elle est indispensable à la stabilité dans la région - avec tous les dividendes positifs que cela entraîne pour notre pays également - l'intégration des Balkans dans les structures européennes et euro-atlantiques constitue précisément un objectif poursuivi par la Suisse dans cette région. En ce sens, la stratégie de l'UE tendant à affirmer la vocation à adhérer des États des Balkans et à oeuvrer de manière encore plus résolue à leur intégration est non seulement réaliste - pour reprendre le mot de l'auteur de l'interpellation - mais aussi particulièrement bienvenue. La vigueur des aspirations européennes des États et des populations des Balkans ne fait aucun doute, pas plus que la volonté largement partagée de procéder aux réformes nécessaires pour atteindre cet objectif. À ce stade toutefois, la progression de la région reste encore trop incertaine pour que l'on puisse raisonnablement attendre d'elle qu'elle l'achève seule. Considérant notamment les difficultés mises en avant par l'auteur de l'interpellation, il ne fait pas de doute que la mise en oeuvre concrète de cette politique d'intégration ne se fera pas sans un engagement soutenu de la communauté internationale, pendant de nombreuses années encore. Un désengagement précipité de cette dernière, alors que la tâche n'est au mieux qu'à moitié remplie, ne pourrait qu'avoir des conséquences fâcheuses, peut-être violentes et dramatiques.

4. Le Conseil fédéral attache de longue date une importance particulière aux dimensions économique et sociale de la situation dans les Balkans. La "Stratégie de politique extérieure de la Suisse envers l'Europe du Sud-Est" adoptée par le Conseil fédéral en avril 2002 mentionne l'élévation du niveau de vie des populations parmi les objectifs poursuivis. Cela passe à la fois par des réformes économiques - et notamment l'amélioration des conditions-cadres macroéconomiques -, la modernisation de l'appareil économique, l'intensification des échanges et la promotion des investissements privés, mais aussi par la lutte contre la "nouvelle pauvreté", la création d'emplois (petites et moyennes entreprises) et le renforcement de la cohésion sociale, avec une attention particulière pour les groupes vulnérables. De nombreux projets et programmes suisses dans les Balkans visent précisément à atteindre cet objectif, qui continuera de se voir accorder un haut degré de priorité dans les années à venir, sur un mode bilatéral ou multilatéral, dans le cadre des institutions financières internationales par exemple. Tous les États des Balkans occidentaux ont en effet un programme économique soutenu par le Fonds monétaire international (FMI). En tant que membre du FMI, la Suisse participe au financement des programmes de cette institution, soit directement, via sa souscription versée au capital du FMI, soit indirectement grâce à ses contributions aux fonds fiduciaires du FMI pour l'octroi de crédits meilleur marché aux pays à faible revenu (comme l'Albanie). A noter que la Suisse entretient un rapport privilégié avec la Serbie et Monténégro qui sont devenus membres de notre groupe de vote au sein du FMI et de la Banque mondiale en décembre 2000. Ne disposant pas de réserves suffisantes en devises étrangères, ce pays a bénéficié de deux crédits de transition accordés par la Suisse qui lui ont permis d'adhérer au FMI et de régler ses arriérés auprès de la Banque européenne d'investissement, ouvrant ainsi la voie à une nouvelle aide financière de l'UE. De plus, depuis 2002, la Suisse participe à un fonds spécial du FMI qui sert à abaisser le taux d'intérêt des "crédits d'urgence". Les bénéficiaires de ces crédits sont des pays qui, suite à des conflits armés, ne disposent plus dans un premier temps du tissu administratif et institutionnel leur permettant d'appliquer un programme ordinaire d'ajustement et de réforme économique soutenu par le FMI. La Serbie et Monténégro ont ainsi bénéficié de tels crédits d'urgence.

5. Le Conseil fédéral estime effectivement qu'il reste du devoir solidaire et de l'intérêt de la Suisse de contribuer aux efforts de la communauté internationale dans les Balkans. Dans le cadre global des cinq objectifs de politique extérieure de la Suisse (voir rapport sur la politique extérieure 2000), cet engagement s'effectue selon les lignes décrites dans la "Stratégie" précitée au point 4, qui reste actuelle. En raison de son histoire et de ses particularités linguistiques et culturelles, la Suisse est fréquemment citée en exemple par les États et les communautés des Balkans. De fait, notre pays jouit de compétences et d'expériences particulières dans ces domaines cruciaux pour la région que sont la promotion de la démocratie et de l'État de droit, la réforme et la décentralisation des institutions étatiques et la promotion des droits de l'homme et des minorités. Ces domaines sont et continueront d'être autant de points forts de l'engagement suisse en vue de promouvoir la bonne gouvernance et une coexistence harmonieuse entre les différentes communautés dans les Balkans.

6. La question du statut final du Kosovo représente une difficulté politique majeure, la plus épineuse sans doute, avec des incidences possibles sur la région toute entière. Ne serait-ce en effet que parce que l'attention, au Kosovo, se focalise trop souvent sur cette question du statut final plutôt que sur la résolution de problèmes plus concrets et d'un intérêt plus immédiat pour la population, que cette incertitude représente un obstacle significatif au développement économique et démocratique du Kosovo. L'absence de solution à cette question ne va de même pas sans avoir de lourdes conséquences pour la Serbie et Monténégro, où la présence de milliers de personnes déplacées du Kosovo (qui s'ajoutent aux réfugiés de Bosnie et de Croatie) représente un important fardeau, et où cette question kosovare reste sensible et de nature à provoquer des tensions politiques, qui profitent aux courants nationalistes. À ce stade cependant, le Conseil fédéral continue de considérer que la stratégie dite des "standards avant le statut", établie par le représentant spécial du Secrétaire général de l'ONU (RSSG) sortant et soutenue par l'ensemble de la communauté internationale, reste la voie à suivre, en conformité avec la Résolution No 1244 du Conseil de Sécurité de l'ONU. En dépit des progrès réalisés au Kosovo et de l'évolution positive à Belgrade depuis l'automne 2000, les conditions - politiques ou sur le terrain - ne paraissent à ce jour pas remplies pour aborder cette question du statut final. Ces discussions étant aussi susceptibles d'avoir un impact important sur la situation en Macédoine, de même que dans le Sud de la Serbie (vallée de Presevo), il importe pour cette raison également de ne pas en précipiter l'ouverture. Sur ce plan, indépendamment donc des efforts à consentir au Kosovo même, la priorité doit aujourd'hui être à l'établissement d'un dialogue direct entre Pristina et Belgrade, sur des questions concrètes d'intérêt commun (environnement, énergie, commerce, retours, etc.), conformément à l'initiative lancée par le RSSG il y a quelques mois. Outre son utilité pratique, un tel dialogue permettrait de sortir de la logique antagoniste qui prévaut encore à l'heure actuelle entre les deux principales communautés au Kosovo, et de préparer ainsi le terrain pour les difficiles négociations futures. À l'occasion du Sommet de Thessalonique, l'UE a repris ce dossier à son compte et a décidé de faire avancer cette initiative aussi rapidement que possible. Les réactions affichées à Belgrade et à Pristina sont en principe positives, même si de nombreux points restent à régler, et ce dialogue pourrait débuter à l'automne. De son côté, la Suisse s'est efforcée de contribuer, dans la mesure du possible, à l'établissement de ce dialogue entre Belgrade et Pristina. Par le biais d'une "table ronde" régionale de haut niveau, organisée à Lucerne en novembre 2002 sur le thème des "Albanais et leurs voisins", elle a déjà pu apporter une pierre importante à cet édifice. C'est à cette occasion que le premier ministre des autorités provisoires du Kosovo et le vice-premier ministre serbe en charge du dossier Kosovo se sont pour la première fois parlés en tête-à-tête et ont accepté d'échanger une poignée de mains. La Suisse continuera d'offrir ses services pour la facilitation des contacts entre les principaux dirigeants des deux communautés. Elle entend toutefois ne rien faire qui puisse compromettre les efforts prometteurs des autres acteurs internationaux engagés dans ce contexte, notamment l'UE et la MINUK, vers lesquels, avec également les USA, se tournent en priorité Belgrade et Pristina.

7. La nouvelle impulsion donnée par l'UE à sa politique à l'égard des Balkans ne devrait pas avoir de conséquences majeures sur le volume ou sur la nature de l'engagement suisse dans cette région. Le Conseil fédéral voit dans le rôle accru qu'entend jouer l'UE dans les Balkans le signe de la volonté de l'UE de s'affirmer sur le plan politique et d'assumer ses responsabilités sur le continent, ainsi que la démonstration des capacités croissantes de l'UE à gérer les différents aspects de situations et des crises complexes. En soi, cet engagement résolu de l'UE représente d'ailleurs un gage important de stabilité dans les Balkans, où les aspirations à l'adhésion de tous les États, sans exception, constituent un moteur essentiel des réformes. Ces développements ne peuvent être que bienvenus. Quant à elle, la Suisse poursuivra comme jusqu'à présent son engagement dans les Balkans, de manière autonome, mais en étroite concertation avec ses différents partenaires locaux et internationaux (y compris l'UE, dont la stratégie établie à Thessalonique constitue désormais un élément prépondérant du cadre de référence général de la politique et de l'engagement suisses) et en conformité avec ses propres intérêts. En particulier, l'important engagement financier, politique et en personnel de la Suisse en faveur du Pacte de stabilité - initiative politique qui reste un instrument central du développement de la coopération régionale en Europe du Sud-Est - demeure inchangé. Le rôle considérable qui revient à la CE ainsi qu'aux États membres de l'UE dans le cadre du pacte, permet à la Suisse, par sa pleine intégration institutionnelle à cette initiative, de suivre de près les développements de la politique de l'UE dans le Sud-Est de l'Europe et de l'influencer partiellement, de manière concrète. Courant 2004, le Conseil fédéral soumettra aux Chambres son message sur la continuation de la coopération renforcée avec les États de l'Europe de l'Est et de la CEI, qui détaillera la manière dont cette coopération est envisagée pour les années à venir.

Réponse du Conseil fédéral.