Wortlaut

Je prie le Conseil fédéral de répondre aux questions suivantes :

1. Est-il conscient du fait que des projets d'investissements, dans le commerce de détail notamment, ont été stoppés pendant des années par diverses organisations ayant fait recours et que des investissements de l'ordre de plusieurs millions de francs ont été ainsi bloqués pendant tout ce temps ? Peut-il chiffrer le nombre des projets de taille importante qui n'ont pu être réalisés et le montant des investissements qui n'ont pu être opérés à cause de ces recours ?

2. Que pense-t-il des conséquences néfastes des recours en question pour l'économie, sachant que ces blocages ont aussi empêché la création d'emplois ? N'y a-t-il pas là une contradiction avec la volonté si souvent exprimée par lui, Conseil fédéral, et par les Chambres d'en finir avec la longue stagnation de l'économie suisse pour retrouver le chemin de la croissance ?

3. Que pense-t-il de ce qui passe à l'heure actuelle en Allemagne et en Autriche à proximité de la frontière, où un nombre considérable de grandes surfaces d'achat et de magasins de détail spécialisés voient le jour sans que rien n'ait réellement contrarié leur construction ? Les commerçants suisses de détail ou spécialisés ne sont-ils pas menacés par une grave distorsion de la concurrence ? Pense-t-il comme nous que les agriculteurs suisses, tout comme l'industrie des biens de consommation et l'industrie alimentaire, pâtissent du fait qu'un nombre grandissant de consommateurs suisses vont faire leurs courses dans les grandes surfaces de l'autre côté de la frontière ?

4. A Zurich, c'est la construction du stade de football, pourtant acceptée par le peuple, qui risque d'être bloquée par les oppositions des organisations de protection de l'environnement. Le Conseil fédéral est-il conscient que la réalisation de ce projet pourrait être différée de plusieurs mois, voire de plusieurs années, si un recours était porté jusque devant le Tribunal fédéral ? Dans ce cas, il est presque sûr que les matches de la Coupe d'Europe 2008 ne pourraient être disputés à Zurich. Quelles en seraient les conséquences pour le football suisse, mais aussi pour l'image de la Suisse à l'étranger ? Quelles possibilités voit-il d'empêcher le pire ?

5. Le fait que ce soit la fondation de la Greina, association de protection du paysage alpin, qui ait fait recours contre la construction du stade de la plus grande ville du pays a déclenché une tempête de protestations, à juste titre. Le Conseil fédéral ne pense-t-il comme nous qu'il s'agit ici d'un exemple tout à fait révélateur de la manière dont les associations abusent de leur droit de recours ?

6. Le Conseil fédéral a-t-il eu connaissance des efforts entrepris par l'OFEFP pour mettre sur pied une procédure de médiation qui accroîtrait encore le poids des associations ayant un droit de recours ?

Stellungnahme des Bundesrates

Le Conseil fédéral répond comme suit aux différentes questions :

1. Le Conseil national récemment élu ayant, lors du traitement de l'initiative parlementaire Freund 02.441, confirmé le droit de recours des associations, le Conseil fédéral ne doit plus se prononcer sur l'existence de cet instrument. Pour ce qui est de la forme concrète à donner à ce droit de recours, le Conseil fédéral prendra position lorsqu'il s'exprimera sur d'autres objets parlementaires reliés à cette affaire, notamment dans sa réponse à l'initiative parlementaire Hoffmann Hans 02.436, "Simplification de l'examen d'impact sur l'environnement et prévention d'abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations", et à différents postulats associés qui ont donné lieu à des recherches détaillées de l'administration.

Le Conseil fédéral ne peut fournir d'indications quant à la durée des retards éventuels pris par les projets en raison de recours déposés par des associations. La procédure d'autorisation des constructions est régie dans une large mesure par le droit cantonal. Les cantons ne sont donc pas tenus d'informer la Confédération sur le déroulement des procédures ni sur d'éventuelles oppositions, et le Conseil fédéral n'a pas d'accès direct aux données pertinentes des cantons et des communes. Le droit de recours des associations influençant souvent la phase qui précède le dépôt de la demande proprement dite, il est d'autant plus difficile d'en saisir l'impact.

Il faut rappeler que des projets ne sont pas seulement combattus par des associations, mais davantage encore par des recours de particuliers et de communes. Une évaluation du Centre d'étude, de technique et d'évaluation législative (CETEL) de l'Université de Genève, effectuée en mars 2000, a montré que les recours déposés par les associations représentent un pourcentage infime par rapport à ceux des particuliers et des communes. En revanche, les recours des associations sont beaucoup plus efficaces que ceux des privés et des communes, d'après le CETEL, le succès d'un recours reflétant le fait que le projet attaqué ne respecte pas des dispositions de droit matériel. Le droit de recours des associations est donc un moyen économique de contrôler la conformité juridique des projets, tant il est vrai que la réalisation de projets contraires aux normes légales ne saurait répondre à l'intérêt général.

2. On ne peut parler d'un gel général des investissements, les surfaces de vente ayant augmenté de 35 % entre 1985 et 1995 (recensement des entreprises de l'OFS). Cette forte progression devrait se poursuivre : selon les prévisions de l'Institut de recherche de marché IHA-GfK SA à Hergiswil, l'augmentation de la surface de vente des grands centres commerciaux devrait atteindre 35 % d'ici à 2006. Il faut en outre tenir compte de la concurrence que les cantons et les communes se livrent entre eux pour favoriser l'implantation d'entreprises sur leur territoire. Dans la mesure où un choix entre plusieurs emplacements est possible, cette forme de concurrence peut faciliter la réalisation de nouveaux projets d'investissements.

3. La forte densité de l'habitat en Suisse restreint le nombre de zones dans lesquelles il serait possible de construire rapidement de grands centres commerciaux. Les cantons ayant une compétence primaire en matière d'utilisation du territoire, il leur appartient de décider si, et dans quelle mesure, ils veulent favoriser la création de grands centres commerciaux par des mesures d'aménagement du territoire. Le Conseil fédéral estime que le cadre donné par le droit fédéral laisse suffisamment de marge aux cantons pour de telles conceptions de planification. Ce cadre est fixé par des dispositions sur l'organisation du territoire qui prennent la forme de plans directeurs, sectoriels et d'utilisation du sol et qui, en cas de réalisation concrète, exigent le dépôt d'une étude d'impact sur l'environnement pour les projets de centres commerciaux de plus de 5000 mètres carrés de surface de vente, pour certaines installations touristiques et pour des stades pouvant accueillir plus de 20 000 spectateurs.

4. L'organisation du championnat d'Europe de football 2008 (Euro 2008) doit être assurée par l'association responsable de l'événement qui bénéficie du soutien des instances politiques locales directement concernées. La Confédération apporte aussi son soutien. Dans le message concernant les contributions et les prestations de la Confédération pour le championnat d'Europe de football 2008 (FF 2002 2484), il est précisé que l'Euro 2008 doit se dérouler, conformément à la candidature suisse, dans quatre nouveaux stades, et noté qu'à l'époque concernée, le stade de Zurich n'était qu'en cours de planification. Le recours à la construction de nouveaux stades s'est avéré surtout nécessaire pour satisfaire aux exigences de l'UEFA. Il convient aussi de noter que les quatre stades répondent à la Conception des installations sportives d'importance nationale (CISIN) et que trois d'entre eux bénéficient de l'apport financier de la CISIN. En contrepartie des fonds versés, celle-ci exige le respect de normes claires, notamment environnementales. Pour cette raison, le Conseil fédéral a exposé en détail la problématique des transports liée à l'Euro 2008. Il s'agit par exemple du raccordement des stades à un réseau performant de transports publics. Il a rendu un avis positif concernant la manifestation, jugée sous l'angle des trois facteurs clés du développement durable. Le message mentionne aussi que les maîtres d'ouvrage s'efforcent de recourir à des technologies respectueuses de l'environnement, notamment dans le domaine de l'énergie (p. ex. des installations photovoltaïques). Ainsi on peut constater que pour ces stades le respect des dispositions environnementales a été sérieusement examiné dans leur intégralité, ce qui devrait influencer positivement les procédures d'approbation des plans et leur durée et prévenir le risque d'une atteinte à l'image positive du football suisse.

5. Une association a le droit de recourir si elle remplit quatre conditions :

- être une organisation à but non lucratif ;

- exister depuis au moins dix ans ;

- se consacrer à la protection de la nature, du patrimoine ou des monuments historiques ou à d'autres objectifs analogues ;

- être active sur l'ensemble du territoire suisse.

Une organisation qui a cette légitimité peut recourir dans toute la Suisse contre les projets violant la protection légale de l'environnement, de la nature ou du patrimoine. Selon la jurisprudence, le recours n'est abusif que lorsque le recourant ne fait pas valoir d'intérêts dignes de protection juridique, en particulier lorsque le recours n'a aucune chance de succès, qu'il ne vise qu'à retarder un projet ou encore lorsque le recourant tente, par ce moyen, d'obtenir des prestations pécuniaires des maîtres d'ouvrage en dehors de bases légales.

Dans le cas du stade de Zurich, il manque à ce jour les informations qui permettraient de conclure à un abus de droit de recours. Mais si un tel abus devait effectivement être constaté en cours de procédure, il appartiendrait à l'autorité de recours d'intervenir contre l'organisation recourante.

6. Dans le passé, des projets faisant l'objet de recours d'associations ont souvent trouvé une solution rapide et satisfaisante grâce à des négociations hors du cadre judiciaire (p. ex. dans le cas du tunnel du Baregg). Ces négociations ont cependant montré que des parties peu expérimentées violent souvent des conditions élémentaires et des règles de comportement essentielles, ce qui peut gravement nuire à la recherche d'un compromis et prétériter l'ensemble du processus de concertation.

Pour les négociations des organisations environnementales avec des promoteurs de projets, la CETEL (cf. ch. 1) a recommandé d'introduire un code de conduite inspiré de la Charte de concertation française. Cet objectif a été repris par le postulat de la CAJ-N 00.3188 du 22 juin 2000. Les recommandations formulées sur cette base par le DETEC ont été bien accueillies dans le cadre de la consultation.

Les recommandations concernant ce genre de négociation portent également sur les paiements compensatoires, souvent qualifiés d'abusifs, mais très rares dans la pratique, à des organisations environnementales. De tels versements forfaitaires, opérés en contrepartie du retrait ou du non-exercice d'un droit de recours ou d'une opposition, sont manifestement contraires à la finalité du droit de recours des associations.

Réponse du Conseil fédéral.