Wortlaut

Le Conseil fédéral est chargé de rationaliser le système des voies de droit dans le domaine des assurances sociales et de rendre les procédures payantes. Normalement, les voies de droit que sont les oppositions et les recours devant les tribunaux cantonaux des assurances doivent suffire. L'accès au Tribunal fédéral doit être limité aux questions juridiques fondamentales. La procédure d'opposition prévue à l'article 52 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) doit être fortement simplifiée.

Begründung

L'inscription de l'article 52 dans la LPGA est à l'origine d'une avalanche d'oppositions - notamment plus de 13 000 pour le seul domaine de l'AI - dont la motivation et le traitement sont très coûteux. Une tendance se dessine, selon laquelle les assurés acceptent de moins en moins les décisions de refus, utilisant dès lors les voies de droit, aidés d'un avocat, pour obtenir le prononcé d'une décision à leur avantage. Ce phénomène est favorisé notamment par la gratuité de la procédure. Certains avocats se sont même spécialisés dans ce type d'affaires, contestant régulièrement les conclusions des experts, des médecins et des spécialistes. Dans certains cas, ils vont même jusqu'à tenter de les intimider avec une plainte pénale. Les voies de droit sont de plus en plus utilisées, devenant un moyen coûteux et gourmand en temps, qui mobilise de plus en plus de ressources. Cette situation est favorisée, d'une part, par le fait que les oppositions et les recours ne doivent être motivés que de façon sommaire et, d'autre part, par le fait que le principe de l'examen oblige les assureurs et les organes d'exécution des différentes assurances sociales à faire toute la lumière sur les cas qui leur sont soumis. On exige de plus en plus d'expertises et de surexpertises, ce qui épuise les capacités disponibles. Par conséquent, la durée des procédures devient de plus en plus longue, au grand dam des parties concernées. Ce constat appelle les trois mesures suivantes :

Premièrement, il faut rationaliser le système des voies de droit. Ce serait possible si le Tribunal fédéral ne pouvait être saisi qu'à titre exceptionnel, à savoir à propos de questions juridiques fondamentales.

Deuxièmement, il faut veiller, moyennant une modification de l'article 61 LPGA et d'autres dispositions régissant la procédure, à simplifier fortement la procédure d'opposition pour en faire une procédure rapide et sommaire, comme le demande en principe l'art. 61, let. a, LPGA. Cette procédure interdirait toute nouvelle expertise et tout nouvel examen. En revanche, le recours (art. 56 LPGA) serait réservé.

Troisièmement, il faut rendre les procédures payantes, pour dissuader un tant soit peu les personnes de déposer des recours n'ayant aucune chance d'aboutir. Si le traitement des oppositions ne se faisait désormais plus que de manière sommaire, on pourrait prélever des émoluments de 100 francs, par exemple. Puis, dès la deuxième instance, il faudrait fixer des émoluments au moins aussi élevés que ceux qui sont prélevés dans le cadre des procédures civiles, qui, elles, sont payantes.

Antrag des Bundesrates

Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.

Stellungnahme des Bundesrates

1. S'agissant de la rationalisation des voies de droit et de la gratuité de la procédure devant le Tribunal fédéral des assurances (TFA), le Conseil fédéral renvoie à la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale (01.023) qui est en cours. Dans le cadre de cette révision, il est prévu d'introduire le recours unifié également dans le droit des assurances sociales, ce qui placerait ce dernier sur un pied d'égalité avec le reste du droit administratif au regard des règles de procédure. De ce fait, les règles spéciales s'appliquant aujourd'hui aux litiges relatifs à des prestations d'assurance seraient supprimées ; pour ces litiges, comme d'ailleurs pour tous ceux qui sont portés devant le Tribunal fédéral, la procédure serait alors payante. Quelques particularités (p. ex. plafonnement des frais, avances de frais) devraient cependant continuer de tenir compte de la composante de politique sociale propre à ce type de litiges et de garantir le droit constitutionnel à l'assistance judiciaire gratuite (art. 29 al. 3 Cst.).

Le TFA est convaincu que ces mesures sont de nature à le décharger considérablement, car les recourants potentiels seraient amenés à réfléchir mûrement avant de déposer un éventuel recours. Il s'agit en particulier de mettre le holà à des recours du type "si ça ne sert à rien, ça ne fait pas de mal non plus". Avec ce projet, actuellement pendant devant le Parlement, les mesures demandées par l'auteur de la motion sont déjà envisagées au niveau du Tribunal fédéral. C'est donc au Parlement de réaliser ces mesures dans le cadre de la révision en cours et procéder, le cas échéant, à d'autres adaptations.

2. Les souhaits concernant la procédure d'opposition ainsi que la gratuité de cette procédure et de celle de recours de première instance relèvent du domaine de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA).

a. L'un des motifs pour lesquels la procédure d'opposition a été généralisée dans la LPGA est qu'elle permet à l'administration d'exercer un autocontrôle. Là où un grand nombre de décisions doivent être prises, le risque existe aussi de passer à côté d'éléments déterminants. Le grand avantage de la procédure d'opposition est qu'elle permet à l'autorité qui rend la décision de réexaminer cette dernière. Elle permet en outre de décharger les instances judiciaires et garantit aux assurés le droit d'être entendus.

Pour l'AI, la procédure d'opposition constitue une innovation. Avant l'entrée en vigueur de la LPGA le 1er janvier 2003, les offices AI devaient, avant de rendre une décision, informer les assurés de la décision envisagée au moyen d'un projet de prononcé. Cette obligation résultait du droit d'être entendu inscrit à l'art. 29, al. 2, Cst., selon lequel toute personne a le droit de s'exprimer avant qu'une décision ne soit rendue sur ses droits ou ses obligations. Dans l'AI, la LPGA n'a fait que transposer le droit d'être entendu du projet de prononcé à la procédure d'opposition.

L'introduction de la procédure d'opposition permet désormais aux offices AI de rendre directement une décision sans passer par l'étape du projet de prononcé. Cette procédure présente pour les assurés l'avantage qu'ils reçoivent plus rapidement une décision définitive de l'office AI sans pour autant subir de préjudice juridique. Vu le nombre, mais aussi la complexité des dossiers à traiter par les offices AI, la personne assurée doit avoir la possibilité de voir la décision qui la concerne réexaminée dans une procédure simple et rapide. Ce réexamen doit être le fait de l'autorité qui rend la décision et non d'un tribunal.

b. En ce qui concerne les frais de procédure, la LPGA prévoit que la procédure d'opposition est gratuite, ne serait-ce que parce qu'elle porte sur des prestations d'assurance auxquelles la personne assurée a droit - un droit qui doit être établi d'office - si elle remplit les conditions prescrites. La LPGA a aussi unifié la procédure cantonale de recours en première instance. Là aussi, elle a généralisé la gratuité de la procédure, qui était déjà prévue dans les différentes assurances sociales. Des émoluments de justice et des frais de procédure peuvent néanmoins, comme auparavant, être mis à la charge de la personne qui agit de manière téméraire ou témoigne de légèreté, ce qui permet de combattre les recours abusifs.

La question de la gratuité de la procédure de recours fait déjà l'objet d'un postulat de la CAJ-E (01.3038). Le Conseil fédéral y est prié d'examiner, d'une part, l'opportunité et la manière de développer ou d'instituer des procédures de première instance qui soient gratuites et qui permettent une opposition, une médiation, une conciliation, etc. et, d'autre part, l'opportunité et la manière de rendre payantes toutes les procédures de recours de droit fédéral, devant les autorités cantonales et fédérales. Le Parlement n'a cependant pas donné suite à une initiative présentée par le canton d'Argovie et demandant de supprimer la gratuité des procédures de recours dans les assurances sociales (00.301).

c. La LPGA est entrée en vigueur il y a un an. Elle a suscité dans le domaine de l'AI un nombre élevé d'oppositions, à savoir 12 000 pour 2003. Si cette tendance perdurait, il serait impératif de prendre des mesures, soit en simplifiant encore la procédure d'opposition, soit en supprimant la gratuité générale.

Le Conseil fédéral propose d'accepter la motion.