Ausgangslage

Le 9 juillet 2003, le Tribunal fédéral rendait deux arrêts en matière de droit de la nationalité, qui ont suscité de nombreuses interventions parlementaires aux niveaux fédéral et cantonal et des débats animés entre juristes. Dans le premier arrêt, le Tribunal fédéral annulait pour la première fois une décision de naturalisation d'une commune pour cause de discrimination. Dans le second, il qualifiait de contraire à la Constitution le principe de la naturalisation par les urnes. Lorsqu'une question majeure est politiquement controversée, il est préférable que ce soit le législateur qui tranche, plutôt que de laisser au seul Tribunal fédéral le soin d'interpréter la Constitution. Le projet de loi élaboré par la Commission des institutions politiques du Conseil des États (CIP-E) vise ainsi à lever les récentes contradictions qui sont apparues entre, d'une part, la naturalisation par le peuple, pratiquée de longue date dans quelques cantons, et, d'autre part, les principes de l'état de droit. Considérant la tradition de naturalisation par le peuple ancrée dans de nombreuses communes, la commission propose une solution qui, d'abord, confie expressément aux cantons la compétence de fixer la procédure de naturalisation et dans le canton et dans la commune, ensuite, fait obligation de motiver les refus de naturalisation, enfin, instaure simultanément un droit de recours cantonal contre ces mêmes refus.

Le projet de loi omet délibérément de nommer l'organe qui décide des demandes de naturalisation, et de fixer la procédure par laquelle la décision doit être motivée : il prévoit uniquement qu'une demande de naturalisation ne peut être soumise au vote populaire que si elle a fait l'objet d'une demande de rejet et pour autant que cette dernière ait été motivée. Le projet spécifie enfin que les cantons sont tenus de veiller à la protection de la sphère privée des candidats à la naturalisation, en ne publiant que les informations nécessaires pour déterminer si le candidat remplit les conditions de la naturalisation, d'une part, et en tenant compte du cercle des destinataires, d'autre part.

Le contenu du projet de la CIP-E s'inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence du Tribunal fédéral et, partant, de la Constitution. Le projet a également recueilli, sur les points essentiels, un large consensus auprès des cantons, des partis politiques et des organisations consultés dans le cadre de la procédure de consultation. Les réglementations proposées permettent, en outre, de clarifier la situation juridique suite aux deux arrêts de principe rendus par le Tribunal fédéral le 9 juillet 2003. Le projet a été adopté à l'unanimité par la CIP-E. Source : Rapport de la Commission des institutions politiques du Conseil des États)

Le Conseil fédéral a accepté le projet de loi et le rapport du 27 octobre 2005 présentés par la CIP-E, dans son avis du 2 décembre 2005.

Wortlaut

Me fondant sur l'art. 160, al. 1er, de la constitution et sur l'article 21bis de la loi sur les rapports entre les conseils, je dépose une initiative parlementaire, conçue en termes généraux, par laquelle je demande que la loi sur la nationalité (LN) soit complétée comme suit au chapitre de la naturalisation ordinaire (pas à celui de la naturalisation facilitée !):

1. Les cantons seront libres de soumettre aussi les naturalisations au verdict du peuple (assemblée communale, votation, etc.) ou de ses élus (Parlement). La LN précisera les exigences du droit afférentes.

2. Le Tribunal fédéral ne se prononcera pas sur les naturalisations ordinaires, mais il examinera les recours qui concernent la violation d'une garantie constitutionnelle de procédure.

Begründung

1. Il ressort ceci de la discussion ayant eu lieu à la session d'automne :

a. Le projet de modification de la LN émanant du Conseil fédéral et la version de la minorité de la Commission des institutions politiques (CIP) du Conseil des États conféraient un droit de recours aux candidats à la nationalité suisse malchanceux. Le Conseil des États avait suivi la majorité de la CIP et biffé cette disposition. Le Conseil national lui avait emboîté le pas, apparemment pour une tout autre raison, à savoir les deux arrêts du Tribunal fédéral qui étaient tombés dans l'intervalle et qui reconnaissent à l'intéressé le droit de recourir.

b. Le Conseil des États, conseil prioritaire, a introduit dans le projet de loi sur le Tribunal fédéral une disposition qui déclare irrecevables les recours contre toutes les décisions refusant la naturalisation ordinaire, mais accepté de nombreuses exceptions à ce principe, dont celle-ci : le recours sera recevable contre une décision du canton, notamment si une question de droit est d'une grande importance ou s'il existe des présomptions évidentes que la décision attaquée repose sur la violation d'un autre droit garanti par la constitution (art. 78 al. 2).

c. Le Tribunal fédéral n'a pas la compétence d'ordonner à un canton de naturaliser un étranger. Il peut tout au plus confirmer ou annuler la décision que ce canton a prise.

2. Le rejet de la LN ne résout rien

a. Le projet No 5 de modification de la LN règle l'acquisition de la nationalité suisse par des personnes d'origine suisse ainsi que les émoluments correspondants. Il sera vraisemblablement bien accueilli.

b. La LN n'apporte formellement aucune nouveauté sur le droit de recours des étrangers. La refuser n'abolira pas plus le droit de recours qu'elle ne justifie ce droit. Il faut donc revoir le tout.

3. C'est au législateur qu'il appartient d'agir

a. Les arrêts susmentionnés du Tribunal fédéral ne portent que sur certains points précis de l'organisation des cantons. Ils se fondent sur le droit en vigueur. Le législateur est libre d'agir de son côté.

b. Des initiatives cantonales et des interventions de parlementaires ont été annoncées.

c. Clarifier le droit est au premier chef l'affaire du législateur.

d. Les deux Chambres ont un avis diamétralement opposé sur l'absence du droit de recours dans la LN. Nul ne sait donc comment les tribunaux l'interpréteront.

e. Le fond du problème consiste à mettre au diapason la démocratie et l'État de droit, tout en tenant compte de la spécificité de la décision octroyant la nationalité suisse. La réglementation visée doit être inscrite dans la LN.

f. Les députés du Conseil des États se sont demandé ce qu'une telle inscription dans la LN aurait comme conséquences sur les décisions relatives aux concessions, aux grâces, etc. Il faudra y penser.

Verhandlungen

Rejetant une proposition de non-entrée en matière de Christoffel Brändli (V, GR), ainsi que sa proposition de renvoi, le Conseil des États a suivi les arguments de sa commission et a adopté le projet de loi, sans modification, par 31 voix contre 6 et 2 abstentions. L'idée principale de ce projet est de trouver un compromis entre les exigences posées par le Tribunal fédéral, qui considère la naturalisation par les urnes comme contraire à la Constitution et les exigences démocratiques de quelques dizaines de communes alémaniques qui pratiquent le vote populaire pour l'acceptation des naturalisations. Concrètement, les cantons pourront définir la procédure de naturalisation aux niveaux communal et cantonal, mais si l'instance de décision propose de rejeter une demande, elle devra motiver son refus. Une décision négative pourra être attaquée devant une juridiction cantonale. L'UDC, seul parti à être opposé à ce projet, rejette toute idée de décisions motivées et de voies de recours, au nom du peuple souverain.

Contrairement à la majorité de sa commission, le Conseil national, est entré en matière par 103 voix contre 74 sur ce projet de loi. Pour la majorité de la Chambre basse, il doit faire office de contre-projet à l'initiative populaire "Pour des naturalisations démocratiques" (voir objet 06.086). Le projet est donc renvoyé en commission pour l'examen de détail.

Lors de la discussion par article, les fronts au Conseil national ne se sont pas apaisés entre la droite dure emmenée par l'UDC qui veut maintenir la naturalisation par les urnes et le camp rose-vert qui en défend le caractère purement administratif. Pour Thérèse Meyer (C, FR), porte-parole de la Commission des institutions politiques (CIP), la naturalisation ne doit pas être un acte purement administratif et son caractère politique doit être maintenu. C'est dans cette optique que la commission propose d'octroyer aux assemblées communales l'autorisation de se prononcer sur les naturalisations. Cette proposition a été adoptée par 111 voix contre 78. Contre l'avis de l'UDC, la majorité a décidé par 102 voix contre 86 que tout rejet devrait être explicité par écrit. Par 112 voix contre 75, les députés ont décidé que les cantons devront publier certaines informations concernant les candidats. La gauche s'est également opposée sans succès à ce que Marianne Huguenin (-, VD) a appelé " une dérive digne de l'inquisition ". Suivant la Chambre haute, les députés ont maintenu la procédure de recours auprès des autorités judiciaires cantonales. Les propositions de l'UDC visant à restreindre le droit de recours ont toutes été rejetées. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 77 voix contre 72.

Lors de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États n'a suivi aucune des propositions de la Chambre basse. Ainsi, par 25 voix contre 13, il a maintenu sa décision de laisser aux cantons la possibilité de naturalisation par les urnes. Il a également rejeté la proposition visant à obliger les opposants à une naturalisation à motiver la demande de rejet par écrit. Le Conseiller fédéral Christoph Blocher a défendu cette option en arguant de l'autonomie des cantons et des communes dans le choix des procédures de naturalisation.

La Chambre haute a maintenu son opposition à l'inscription de l'appartenance religieuse dans la liste des données personnelles du requérant à transmettre au corps électoral.

Le Conseil national a suivi la majorité de sa commission et a maintenu par 103 voix contre 79 sa position quant à la naturalisation par les urnes. Pour une majorité, une telle procédure serait contraire à la Constitution et au droit international. Par contre, le Conseil s'est rallié à la Chambre haute sur les autres points de divergences.

Sans discussion, le Conseil des États a préféré sauver l'ensemble du projet en renonçant à la naturalisation par les urnes.

La loi, ainsi adoptée, sera publiée dans la Feuille fédérale si l'initiative populaire "Pour des naturalisations démocratiques" est rejetée en votation populaire le 1er juin 2008.

Au vote final, la loi a été adoptée par 36 voix contre 5 au Conseil des États et 109 voix contre 73 au Conseil national.