Ausgangslage

Le conseiller national Kurt Wasserfallen (RL, BE) a déposé le 17 décembre 2003 une initiative parlementaire réclamant une modification des prescriptions de la loi sur le travail (LTr) et des ordonnances y relatives, de sorte qu'il soit possible d'ouvrir les magasins et d'autoriser le travail pour quatre dimanches au maximum sans devoir en prouver la nécessité. Il reviendrait à chaque canton de décider, dans ce cadre, le nombre de ventes dominicales qu'il souhaite autoriser sur son territoire. La règle du supplément de salaire et l'exigence du consentement du travailleur demeureraient. Le Tribunal fédéral a énoncé dans son arrêt 2A.542/2001 du 1er octobre 2002 (recours contre la pratique du canton de Berne de permis global pour les dimanches de vente de l'avent) qu'un besoin urgent pouvait être considéré comme établi si l'ouverture de commerces avait lieu à proximité d'un marché de Noël, ou qu'elle reposait sur une longue tradition. Le Tribunal fédéral a ajouté que la concurrence étrangère, telle qu'elle existait dans le canton du Tessin, pouvait être considérée comme un besoin urgent pour des raisons économiques. Il a en revanche clairement précisé qu'il n'existait dans le canton de Berne ni une tradition suffisante ayant cours sur tout le territoire cantonal, ni une concurrence étrangère susceptible de justifier une autorisation du travail du dimanche. Il a également formulé l'exigence d'établir au cas par cas le lien avec la tenue d'un marché de Noël. La révision proposée met fin à cet examen au cas par cas et permet aux cantons de fixer quatre dimanches dans l'année pendant lesquels les commerces sont autorisés à occuper du personnel.

Les commissions de l'économie et des redevances du Conseil national (CER-N) et du Conseil des États (CER-E) ont soumis l'initiative à un examen préliminaire et l'ont acceptée, lors de la séance du 18 novembre 2004 pour la CER-N et lors de la séance du 28 novembre 2006 pour la CER-E. La CER-N a fait appel au Secrétariat d'État à l'économie (SECO) pour rédiger le projet d'acte correspondant, qu'elle a approuvé le 24 avril 2007. Une minorité des membres de la commission rejette la révision et demande de ne pas entrer en matière en se basant sur des arguments de nature politique, sociale et économique.

Le Conseil fédéral appuie la proposition de modification législative émanant de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national. Selon lui, les autorités d'exécution fédérales et cantonales doivent disposer de réglementations claires et uniformes sur tout le territoire suisse pour mener à bien leurs tâches. En ce qui concerne l'occupation de personnel le dimanche dans les commerces, cette exigence n'est pas satisfaite. L'acceptation de la proposition de révision contribuerait à résoudre ces problèmes.

Le Conseil fédéral est en outre convaincu que l'acceptation du projet de révision de loi détendrait considérablement les débats sur les ventes dominicales. Les commerces de détail recevraient des consignes claires en la matière, et les autorités d'exécution cantonales ne seraient plus confrontées à des demandes individuelles. (Source : avis du Conseil fédéral)

Wortlaut

Conformément à l'art. 160, al. 1, de la Constitution et l'article 107 de la loi sur le Parlement, je présente l'initiative parlementaire suivante :

Les prescriptions de la législation fédérale sur la protection du travail (loi sur le travail et ordonnances correspondantes) doivent être adaptées de sorte qu'il soit possible d'ouvrir les magasins et d'autoriser le travail pour quatre dimanches au maximum, en particulier pour les ventes de Noël, sans devoir en prouver la nécessité. Les cantons définissent le nombre annuel de dimanches autorisés. Le versement de l'indemnité pour travail supplémentaire doit être maintenu. L'obligation d'obtenir l'accord de l'employé peut être maintenue, mais sous la forme la plus simple possible.

Begründung

L'arrêt du Tribunal fédéral 2A.542/2001/dxc du 1er octobre 2002 au sujet d'un recours déposé par les syndicats contre l'autorisation globale temporaire du travail du dimanche dans le canton de Berne a donné lieu à une circulaire du BECO du canton de Berne, qui a été ensuite reprise par le SECO à titre de recommandation et envoyée à tous les organes d'exécution cantonaux. Il ressort de cette affaire que les ventes dominicales pendant la période précédant Noël ne sont possibles qu'à des conditions très restrictives. Dans le canton de Berne, par exemple, elles sont autorisées uniquement au cas par cas, si le besoin peut être prouvé et que les ventes ont lieu sur des sites clairement délimités, dans le cadre d'un marché de Noël organisé chaque année. Les autorisations sont explicitement refusées aux centres commerciaux, même si ceux-ci peuvent prouver qu'ils pratiquent les ventes du dimanche depuis plusieurs années.

Dans le canton de Berne, cette décision a soulevé bien des protestations, elle a fait naître l'incertitude des employeurs et des responsables de commerces et entraîné pour les centres commerciaux des pertes sur chiffre d'affaires de plusieurs millions de francs. Pour les propriétaires de commerces et les consommateurs, la raison de ces soudaines restrictions, perçues comme une chicanerie, est tout simplement incompréhensible.

Dès lors, le SECO souhaite que la solution bernoise soit appliquée à tous les cantons. En voici la substance :

- Les ventes des dimanches précédant Noël ne peuvent être autorisées que pendant l'Avent et sur des sites bien délimités (p. ex. commune, centre-ville, quartier, village, etc.).

- Elles ne peuvent avoir lieu que dans le cadre d'un marché de Noël organisé chaque année, affichant une orientation culturelle ou éthique, à savoir une prédominance des objets artisanaux dans les stands ou une participation majoritaire d'associations locales.

- La vente seule de vin chaud, l'exploitation de stands de restauration et d'installations d'exposition, l'apparition sporadique d'un père Noël, la vente de pains d'épices ou de brioches de la Saint-Nicolas n'obéit ni à une tradition, ni à un impératif.

- En principe, pour le marché de Noël, un seul dimanche est accordé pendant l'Avent.

- Exceptionnellement, les ventes peuvent être autorisées pour un second dimanche de l'Avent si les mêmes employés ne travaillent que pendant un seul dimanche, et que les conditions usuelles sont respectées.

- Critères d'exclusion : les exploitations isolées, situées hors d'un centre-ville ou d'un village, ne peuvent pas obtenir l'autorisation d'employer du personnel aux termes de la loi sur le travail.

- La procédure administrative concernant la présentation de la demande est détaillée dans la recommandation susmentionnée du BECO.

Il ne fait aucun doute que ces dispositions sont une interprétation très étroite et limitative de l'arrêt du Tribunal fédéral. L'interdiction pour les centres commerciaux d'ouvrir le dimanche, notamment, ne trouve pas de fondement dans le jugement rendu à Lausanne.

Les ventes de Noël sont très appréciées depuis quelques années et, dans bien des lieux, il est devenu impensable de les supprimer. De ce fait, on ne comprend pas la raison de ces restrictions aussi soudaines qu'excessives en matière d'autorisations, ni pourquoi ces dernières sont de surcroît entravées par des considérations administratives non prévues par la loi sur le travail, comme c'est le cas dans le canton de Berne.

J'ai bien conscience que si la révision de la loi sur le travail a été rejetée par votation populaire en 1996, c'est probablement parce qu'elle permettait d'ouvrir le dimanche à six reprises sans autorisation. Je demande donc un nombre de dimanches d'ouverture moins élevé et plus proche de la pratique. Par ailleurs, j'attire l'attention sur l'art. 27, al. 1, let. c, de l'ordonnance 1 relative à la loi sur le travail, qui stipule que les "besoins particuliers de la clientèle" et les "spécificités et coutumes locales" permettent d'établir l'existence d'un besoin urgent, condition nécessaire pour pouvoir ouvrir le dimanche. Les besoins de la clientèle ont considérablement changé ces dernières années et ouvrir le dimanche pendant l'Avent répond de toute évidence à un besoin manifeste des clients sur bien des sites. L'exclusion arbitraire des centres commerciaux de ces ventes dominicales, pratiquée dans le canton de Berne, ne trouve donc pas de fondement dans la loi. Mais pour permettre une pratique juridique uniforme dans tous les cantons, il faut renoncer à exiger la preuve du besoin urgent pour un maximum de quatre dimanches. Les cantons devront décider, dans le cadre qui leur sera proposé, combien de ventes dominicales ils souhaitent autoriser. C'est seulement ainsi que l'on pourra tenir compte des particularismes et des besoins spécifiques des cantons.

Verhandlungen

Au Conseil national, la majorité de la commission a défendu le projet, arguant que la révision permettait de répondre non seulement au besoin de flexibilité exigé des commerçants de détail, mais encore aux besoins des autorités en vue d'une clarification de la situation juridique. La minorité de la commission, soutenue par les groupes socialiste, vert et PEV-UDF, a en revanche combattu le projet, au motif qu'une telle libéralisation irait à l'encontre des intérêts de la vie familiale. De surcroît, elle prétériterait des travailleurs déjà défavorisés alors même que l'intérêt économique d'une telle mesure n'était pas véritablement patent. Les adversaires du projet se sont également appuyés sur le résultat extrêmement serré du scrutin sur l'ouverture dominicale des commerces dans les gares et les aéroports (50,6 % de oui) en novembre 2005 pour justifier leur opposition. Une première minorité a ainsi proposé de ne pas entrer en matière, proposition rejetée par le Conseil national par 98 voix contre 68. Une minorité II a demandé quant à elle le renvoi en commission avec pour mandat d'organiser une consultation des cantons. Mais pour la majorité de la commission, une nouvelle procédure de consultation n'apporterait aucun élément nouveau. De plus, la nature facultative de l'amendement ne requérait pas une consultation des cantons. La proposition de renvoi à la commission a été rejetée par 92 voix contre 79. Dans la discussion par article, Meinrado Robbiani (C, TI), tout en relevant que la flexibilité était devenue un pilier du fonctionnement de l'économie, a souligné aussi la nécessité de prendre en considération les intérêts de tous les acteurs, notamment ceux du personnel. Pour garantir une protection suffisante des employés, il a proposé, à l'art. 19, que l'occupation de travailleurs soit soumise au respect des dispositions fixées par une convention collective de travail ou un contrat type, proposition refusée par 93 voix contre 80. Auparavant, une proposition de minorité III, portant sur une majoration du salaire de 75 % pour les travailleurs concernés avait également été repoussée par 95 voix contre 75. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 104 voix contre 66.

Au Conseil des États, l'entrée en matière a été décidée sans opposition. Soucieuse de connaître les différentes expériences cantonales, la commission du Conseil des États avait procédé à l'audition d'un nombre limité de cantons. Après avoir pris connaissance des résultats de la consultation, la majorité de la commission a proposé de soutenir la modification de la loi. Une minorité de la commission a demandé, à l'art. 19, que chaque canton règle cette question par voie législative et non au niveau réglementaire. En outre, les cantons devraient avoir la possibilité de soumettre l'occupation de travailleurs au respect des dispositions fixées par une convention collective de travail ou un contrat type. La conseillère fédérale Doris Leuthard a rappelé qu'on était là dans le domaine de compétence des partenaires sociaux. La proposition de minorité a été rejetée par 23 voix contre 10 et le texte adopté au vote sur l'ensemble par 23 voix contre 9.

Au vote final, la loi a été adoptée par 136 voix contre 58 au Conseil national et 25 voix contre 7 au Conseil des États.