Zusammenfassung

Message du 24 septembre 2004 concernant le budget de la Confédération suisse pour l'an 2005

Ausgangslage

Le Conseil fédéral soumet aux Chambres un budget conforme aux exigences du frein à l'endettement. Compte tenu du plan de réduction progressive du déficit décidé par les Chambres fédérales, le déficit autorisé est de 1848 millions. D'un montant de 1809 millions, le déficit effectif soumis au Parlement par le Conseil fédéral est donc de 39 millions inférieur à la limite prévue dans le cadre du frein à l'endettement.

Les dépenses inscrites au budget 2005 se chiffrent à 52,5 milliards. Par rapport au budget 2004 adopté par le Parlement (sans les besoins financiers extraordinaires de 1,1 milliard), elles augmentent de 2,2 %, soit dans une proportion supérieure au taux de renchérissement prévu de 1,0 %. Sur les principaux groupes de tâches, seuls les domaines finances et impôts, prévoyance sociale, trafic, ainsi que formation et recherche fondamentale affichent des dépenses en progression. Les dépenses des domaines défense nationale, agriculture et relations avec l'étranger ont cessé d'augmenter.

Le domaine finances et impôts affiche le taux de croissance le plus élevé, soit 5,6 %. Cette progression marquée est avant tout liée à l'augmentation des parts de tiers aux recettes de la Confédération, laquelle découle de la révision à la hausse des estimations de recettes, et à l'augmentation des dépenses pour le service de la dette. Avec une croissance de 4,4 %, les dépenses liées au trafic, en particulier aux transports publics et à l'aviation, augmenteront elles aussi plus fortement que la moyenne. Cette évolution reflète en grande partie la hausse des attributions au Fonds pour les grands projets ferroviaires en raison de la majoration de la redevance sur le trafic des poids lourds. De même, les dépenses pour la prévoyance sociale connaîtront une nouvelle progression (+4,2 %). Cette évolution est due avant tout aux dépenses croissantes pour l'assurance-vieillesse, l'assurance-invalidité, l'assurance-maladie et l'assurance-chômage. Le groupe de tâches formation et recherche fondamentale connaîtra l'an prochain une croissance négligeable, en raison d'évolutions divergentes. D'un côté, les universités cantonales et les hautes écoles fédérales, de même que les hautes écoles spécialisées recevront davantage de moyens financiers, de l'autre, la recherche fondamentale nécessitera moins de fonds. Mais deux facteurs spéciaux sont également à l'origine de la faible croissance de 0,4 %. D'abord, une avance extraordinaire au CERN en 2004 a gonflé la base de référence de notre calcul ; ensuite, la coupe affectant le Fonds national, qui se répercute uniquement sur le compte financier, mais non sur les ressources à disposition du Fonds pour l'encouragement de la recherche. Abstraction faite de ces facteurs spéciaux, les dépenses pour la formation et la recherche fondamentale progressent de 2,4 %. Les relations avec l'étranger afficheront une baisse des dépenses de 1,6 %; ce recul est dû essentiellement aux efforts d'économies dans le domaine des relations politiques et économiques. Enfin, la défense nationale et l'agriculture connaîtront également un fléchissement de leurs dépenses lié, dans le premier cas, à la défense nationale militaire et à la protection civile et, dans le second cas, aux mesures de soutien dans les domaines de la production et de l'écoulement ainsi qu'à des mesures sociales.

Les dépenses de personnel inscrites au budget 2005 atteignent au total 4470 millions ; elles sont inférieures de 109 millions à celles de l'année précédente. Cette diminution s'explique avant tout par la suppression de l'adaptation des rentes au renchérissement et par des coupes dans les mesures salariales. La réforme DDPS XXI et les mesures du programme d'allégement budgétaire 2003 contribuent également à ce résultat.

Pour l'an 2005, les recettes totales de la Confédération sont estimées à un peu moins de 51 milliards, en augmentation de presque 3 milliards (soit 5,8 %) par rapport au budget 2004. La progression est due surtout à l'impôt fédéral direct (recettes plus élevées provenant de périodes de calcul antérieures), à la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations et à l'impôt sur le tabac. L'évolution des recettes totales est avant tout déterminée par les rentrées fiscales (47,3 milliards), qui constituent près de 90 % du montant total des recettes. Par rapport au budget 2004, elles progressent de 2,9 milliards, soit de 6,3 %. Les raisons de cette augmentation sont, d'une part, la majoration de la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations et de l'impôt sur le tabac et, d'autre part, la solide reprise économique. Sur ces 2,9 milliards d'augmentation, 800 millions (soit 1,8 %) proviennent des majorations d'impôt mentionnées cidessus. L'impôt fédéral direct, la TVA, l'impôt anticipé, les droits de timbre et l'impôt sur les maisons de jeu affichent également une augmentation par rapport au budget 2004. En revanche, les droits de douane et la taxe d'incitation en faveur de la protection de l'environnement subiront en 2005 une très légère diminution des recettes par rapport à l'année en cours.

La Confédération ne peut pas disposer librement d'une grande partie (31 %) de ses recettes car celles-ci sont affectées à des dépenses spécifiques. Environ 15,8 milliards échappent ainsi à la fixation des priorités budgétaires à court terme. La tendance à affecter les recettes et à introduire des automatismes en matière de dépenses augmente depuis des années, et la marge de manoeuvre pour fixer des priorités budgétaires se réduit à vue d'oeil.

Verhandlungen

Dans le débat d'entrée en matière au Conseil national, les efforts déployés par le Conseil fédéral pour équilibrer le budget à moyen terme ont été salués. Alors que la gauche a demandé que de nouvelles mesures soient prises au niveau des recettes et que la politique financière soit globalement moins restrictive, le camp bourgeois a insisté sur la nécessité de poursuivre obstinément les mesures d'économie. Le groupe UDC a même demandé le renvoi du budget au Conseil fédéral en chargeant celui-ci d'améliorer le résultat du compte financier d'un milliard de francs ; selon lui, un excès d'optimisme dans les projections économiques a suscité des attentes irréalistes au niveau des recettes, ce qui a pour effet que le frein aux dépenses ne pourra guère être respecté. Le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a reconnu que le budget ainsi proposé ne présentait pas un résultat optimal. Il a cependant insisté sur le fait que 70 % des dépenses découlaient d'engagements imposés par la loi ; l'assainissement du budget passe par des réformes structurelles qui, selon lui, sont le seul moyen susceptible de donner une marge de manoeuvre suffisante en matière de politique financière. La proposition de renvoi a finalement été rejetée par 109 voix contre 47.

La discussion par article a été marquée par le dépôt d'un nombre élevé de propositions individuelles et de minorité ; dans l'ensemble, la gauche préconisait des recettes supplémentaires alors que la droite privilégiait des coupes budgétaires. La plupart des propositions n'ont pas recueilli la majorité nécessaire. Ont ainsi été rejetées les propositions de coupes au titre de la réduction individuelle des primes d'assurance-maladie ; le même sort a été réservé aux propositions de réduire les aides financières en faveur des crèches, les crédits de l'aide au développement et les dépenses pour le personnel. Mais des propositions d'augmentation ont également été refusées : c'est le cas des contributions générales aux organisations internationales et en faveur d'actions humanitaires. S'agissant d'autres articles budgétaires encore, la Chambre du peuple s'est même montrée plus dépensière que sa commission préparatoire : ainsi, une augmentation des crédits a été accordée notamment pour la prévention contre les abus du tabac et de l'alcool, pour les activités de Jeunesse et Sports ainsi que pour les contributions à l'exportation des produits agricoles transformés. Le Conseil national a débloqué 55 millions de francs de plus au titre des parts cantonales extraordinaires à l'impôt sur les huiles minérales, 15 millions pour le trafic régional et 6 millions pour les énergies renouvelables. Finalement, et malgré la résistance des Verts et du groupe UDC, le budget a passé la rampe au vote sur l'ensemble par 86 voix contre 66.

Le Conseil des États a suivi presque à la lettre les propositions de sa commission. À l'instar du Conseil national, il a accepté l'augmentation de 55 millions de francs au chapitre des parts à l'impôt sur les huiles minérales revenant aux cantons ; mais il s'est opposé à l'autre Chambre sur les dépenses votées par celle-ci en faveur des activités Jeunesse et Sports, du trafic régional et des contributions à l'exportation des produits agricoles transformées. Un seul dossier - le programme des énergies renouvelables - a pu bénéficier d'une augmentation d'un demi-million de francs, ceci sur proposition d'une minorité de la commission. Mais c'est précisément cette somme qui a ensuite été économisée au titre des contributions à Pro Helvetia, suite à une proposition individuelle de Peter Bieri (C, ZG), qui entendait protester contre une exposition de Thomas Hirschhorn organisée au Centre culturel suisse à Paris avec le soutien financier - à hauteur de 180 000 francs - de Pro Helvetia ; la proposition a été acceptée par 24 voix contre 13.

Dans la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national s'est aligné sur le Conseil des États concernant les contributions à l'exportation des produits agricoles transformés et les mesures de prévention. Quant aux énergies renouvelables, il a fait des concessions et s'est démarqué de sa position initiale. Pour le reste - et notamment pour le trafic régional et le soutien à Jeunesse et Sports - la Chambre du peuple s'en est tenue dans sa grande majorité aux décisions déjà arrêtées. Le débat a basculé dans l'émotionnel lorsque la décision prise par le Conseil des États à l'encontre de Pro Helvetia a été abordée : la gauche et le groupe radical-libéral se sont prononcés en faveur d'une liberté de la culture et d'une certaine tolérance pour les manifestations critiques, tandis que les représentants du PDC et de l'UDC ont placé le respect de certaines règles de décence et la préservation de l'image de la Suisse au-dessus du principe de liberté artistique ; à relever que ces derniers orateurs ont, de surcroît, réfuté tout reproche selon lequel ces coupes budgétaires revenaient à pratiquer la censure. La réduction du budget votée par le Conseil des États a finalement été rejetée par 97 voix contre 85.

Après le refus du Conseil national, la majorité de la commission des finances a plaidé au Conseil des États en faveur d'une interruption de la campagne de rétorsion contre Pro Helvetia déclenchée par l'exposition Hirschhorn à Paris. C'est finalement une minorité emmenée par This Jenny (V, GL) qui l'a emporté : par 22 voix contre 19, la décision de réduire le budget a été maintenue. Le Conseil des États a campé sur ses positions dans la plupart des propositions concernant les autres postes budgétaires.

Le Conseil national a repris le dossier du trafic régional en troisième lecture en renonçant à l'augmentation proposée. Pour le reste, il s'en est tenu aux décisions qu'il avait déjà prises. Mais comme le Conseil des États n'avait pas modifié sa position sur la plupart des points, une Conférence de conciliation a été nécessaire. Concernant la subvention à Pro Helvetia, un compromis prévoyant de réduire le budget de 180 000 de francs, et non de 500 000 francs, a été proposé ; mais le Conseil des États n'était toujours pas en faveur de cette modification. Sur proposition de Filippo Lombardi (C, TI) la Chambre haute a alors rejeté - par 25 voix contre 18 - cette tentative de conciliation et, par conséquent, l'ensemble des propositions émises par la Conférence de conciliation, et ce nonobstant le fait que le Conseil national s'était rallié auparavant aux propositions de celle-ci. Étant donné que la loi sur le Parlement prévoit, lorsque la conciliation échoue, que les chiffres les plus bas votés par un conseil en troisième lecture sont réputés approuvés, la Fondation Pro Helvetia devra se satisfaire d'un budget amputé d'un million de francs ; de même, et ceci en dépit de la volonté initiale du Conseil des États, l'OFEFP voit son budget amputé de 3,5 millions de francs. A donc également été rejetée l'augmentation du crédit pour les activités Jeunesse et Sports, une proposition dont il faut cependant préciser qu'elle avait déjà échoué devant la Conférence de conciliation.