Zusammenfassung

Message du 24 septembre 2004 concernant la loi fédérale sur l'Assurance suisse contre les risques à l'exportation

Ausgangslage

Vu les changements survenus dans l'économie mondiale au cours des dix dernières années, le Conseil fédéral a décidé de mettre sur les rails une révision totale de la loi sur la garantie contre les risques à l'exportation (RS 946.11), dont le texte date de 1958 ; sa décision tient également compte des interventions parlementaires déposées dans ce sens, des besoins nouveaux de l'économie suisse d'exportation et de la nécessité de poursuivre la modernisation de l'administration. Instituée en 1934, la garantie contre les risques à l'exportation (GRE) est un instrument de la Confédération visant à assurer des emplois et la promotion des exportations des entreprises suisses. Elle permet aux exportateurs suisses d'accepter plus aisément des commandes venant de l'étranger en couvrant les risques liés à des situations politiques ou économiques instables, dans la mesure où ces risques ne sont pas pris en charge par le marché de l'assurance privée.

L'évolution du contexte économique mondial risque néanmoins de compromettre gravement son efficacité : les privatisations dans les pays importateurs réduisent le champ de l'économie publique. Des domaines et des entreprises naguère publics sont aujourd'hui détenus par le secteur privé, ce qui accroît la part des commandes privées et donc aussi les risques. La mondialisation favorise les délocalisations de la production et ouvre aux entreprises actives au niveau international de nouvelles opportunités. Les petites et moyennes entreprises (PME), qui sont liées au tissu économique régional, sont toujours plus dépendantes de conditions-cadre et d'instruments de soutien nationaux capables de les soutenir face à la concurrence internationale.

Dans ce contexte, l'économie suisse d'exportation ressent plus durement une lacune que présente la couverture de la GRE : la Suisse est en effet le seul pays dont la GRE ne couvre pas - ou seulement de manière limitée - le risque de l'acheteur privé (RAP). Aucune offre consolidée n'est disponible sur le marché de l'assurance privée pour garantir des paiements à long terme en dehors des principaux pays de l'OCDE. Les transactions impliquant l'exportation de produits suisses ne peuvent pas être assurées, ce qui nuit gravement à la compétitivité des exportateurs suisses sur les marchés mondiaux et aux secteurs industriels travaillant principalement avec des acheteurs privés. Pour toutes ces raisons, il serait souhaitable de créer une assurance permettant de couvrir le RAP. Cette étape appelle une gestion très professionnelle de la GRE : les dépenses et les besoins en personnel augmentent en conséquence, car la recherche d'informations, les examens de solvabilité et les mesures de réduction des dommages sont beaucoup plus complexes que dans le cadre de l'assurance couvrant des acheteurs publics ou des acheteurs privés munis de garanties bancaires. L'autonomisation de la GRE devrait favoriser la professionnalisation de son activité et la coopération avec des tiers.

À l'occasion du 50e anniversaire de la loi fédérale sur la garantie contre les risques à l'exportation (LGRE), la gestion et la répartition des tâches et des compétences entre la Confédération et la GRE ont été redéfinies en conformité avec les principes d'une conduite moderne de l'administration. Un nouveau statut juridique, une répartition judicieuse des compétences et des mécanismes d'information et de direction appropriés sont les moyens qui permettront à la Confédération de continuer à gérer la GRE avec le dynamisme qui caractérise le système d'assurance contre les risques à l'exportation.

Vu ce qui précède, il convient donc de réorganiser la structure de la GRE et de la faire passer du statut de fonds dépendant à celui d'entreprise publique indépendante (établissement de droit public); elle portera le nom d'Assurance suisse contre les risques à l'exportation (ASRE).

La révision, motivée par l'introduction du risque de l'acheteur privé et la réorganisation structurelle, a été l'occasion d'adapter l'ensemble des dispositions légales aux exigences du monde d'aujourd'hui. Le Conseil fédéral édictera une ordonnance précisant les conditions d'exercice de la future assurance contre les risques à l'exportation et en définira les objectifs stratégiques.

Verhandlungen

Au Conseil national, une minorité Remo Gysin (S, BS) a proposé de ne pas entrer en matière, arguant qu'elle n'était pas opposée à une garantie de l'État contre les risques à l'exportation, mais qu'elle refusait de l'étendre aux risques de l'acheteur privé. Lors du débat d'entrée en matière, les partis bourgeois ont fait valoir quant à eux qu'il s'agissait en l'occurrence de garantir des emplois, et notamment de permettre à l'industrie d'exportation de lutter à armes égales avec la concurrence étrangère. Le conseiller fédéral Joseph Deiss a expliqué que la Suisse était le seul pays dont la garantie contre les risques à l'exportation ne couvre pas, ou seulement en partie, le risque de l'acheteur privé. Or, comme l'augmentation du nombre des privatisations d'entreprises publiques entraîne une chute du nombre des clients publics et surtout une augmentation de celui de partenaires privés - qui ne peuvent bénéficier entièrement de la GRE -, la discrimination subie par l'industrie suisse d'exportation s'accroît d'autant. Par 126 voix contre 16, le conseil s'est prononcé pour l'entrée en matière. Dans l'intérêt de l'industrie d'exportation, la plupart des socialistes et des Verts ont également voté l'entrée en matière, mais ils ont toutefois plaidé en faveur d'un durcissement des critères dès lors qu'il s'agirait de couvrir les risques à l'exportation d'un acheteur privé ayant conclu des affaires à risques. Ainsi, une minorité Hildegard Fässler (S, SG) a proposé que l'ASRE ne devait pas contrevenir aux principes de la politique étrangère de la Suisse, notamment dans le domaine de la coopération au développement, des droits de l'homme, de la politique de paix et de la politique de l'environnement. La droite a répondu en indiquant qu'il s'agissait ici de défendre les intérêts légitimes de l'économie suisse et non de créer de nouveaux obstacles. Le conseiller fédéral Joseph Deiss a ajouté que l'OCDE avait édicté des recommandations concernant la protection de l'environnement, les mesures anti-corruption et la politique de paix, et que la Suisse devait les respecter. La proposition de la minorité de la commission a finalement été rejetée, par 90 voix contre 57, de même que la proposition de minorité Hansjürg Fehr (S, SH) - qui visait à exclure toute assurance en cas de livraison d'armes et de tout autre matériel de guerre -, par 83 voix contre 66. S'agissant du conseil d'administration, une minorité Ruth Genner (G, ZH) a proposé que le représentant d'une organisation non gouvernementale (ONG) travaillant dans le domaine de l'environnement, des droits de l'homme ou de la politique du développement ait droit à un siège. Les représentants de la majorité ont objecté que cette loi devait servir à promouvoir les exportations : les ONG ayant agi à plusieurs reprises en vue d'empêcher des exportations, il serait déplacé de leur proposer de siéger dans l'organe de surveillance. La proposition de la minorité Genner a été rejetée par le conseil, par 92 voix contre 67. Une minorité Hansjürg Fehr (S, SH) a proposé que les ONG puissent quand même avoir voix au chapitre par le biais d'un organe consultatif, mais cette proposition a été rejetée elle aussi, par 98 voix contre 58. La proposition du Conseil fédéral d'adopter une formulation potestative pour l'institution de l'organe consultatif a connu le même sort, rejetée par 94 voix contre 64. Une minorité Margret Kiener Nellen (S, BE) a proposé que le rapport de gestion et les comptes annuels soient soumis à l'approbation du Parlement. Le conseiller fédéral Joseph Deiss a répondu que les mécanismes de contrôle prévus dans le projet de loi lui semblaient suffisants. Par 88 voix contre 58, le Conseil national a rejeté cette proposition de minorité. Lors du vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 131 voix contre 15.

Au Conseil des États, l'entrée en matière sur le projet n'a fait l'objet d'aucun débat, les conseillers aux États étant convaincus de la pertinence d'étendre la garantie de l'État aux risques de l'acheteur privé. Contrairement au Conseil national, la Chambre haute a renoncé à la disposition visant à gérer séparément les risques des débiteurs publics et privés. En revanche, elle a inscrit dans la loi que l'Assurance suisse contre les risques à l'exportation devait percevoir des primes proportionnées au risque. Une minorité Alain Berset (S, FR) a proposé d'exclure toute assurance si l'opération risquait de nuire sérieusement à l'image de la Suisse. Par 25 voix contre 9, cette proposition a toutefois été rejetée. S'agissant de la question de la couverture d'assurance, le Conseil des États a adopté sans débat la solution proposée par le Conseil national, aux termes de laquelle cette couverture s'élève, tant pour les débiteurs publics que pour les débiteurs privés, au plus à 95 % du montant assuré. S'agissant de la composition du conseil d'administration, le Conseil des États s'est montré plus précis que le Conseil fédéral : il a en effet proposé qu'y siègent des spécialistes des secteurs de l'assurance, de l'industrie d'exportation et de la politique du développement. Le Conseil national avait proposé quant à lui que les partenaires sociaux y soient également représentés, de manière appropriée.

Au cours de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil national a confirmé qu'il souhaitait voir coexister deux assurances distinctes, l'une pour les débiteurs publics et l'autre pour les débiteurs privés. S'agissant de la nomination des membres du conseil d'administration, le Conseil national avait ajouté, en première lecture, une disposition visant à ce que le Conseil fédéral veille à une représentation équilibrée des deux sexes, un ajout qu'avait rejeté le Conseil des États. La Chambre basse a décidé par 91 voix contre 61 de maintenir cette disposition, suivant ainsi l'avis de la majorité de sa commission contre une minorité emmenée par Hans Kaufmann (V, ZH). La majorité de la commission a également proposé de maintenir la disposition selon laquelle les partenaires sociaux doivent être pris en compte de manière appropriée dans le conseil d'administration. Une minorité de la commission rassemblée derrière Ruth Genner (G, ZH) souhaitait en outre que le conseil d'administration compte un nombre approprié d'experts, conformément à la décision du Conseil des États. Toutefois, par 92 voix contre 59, le Conseil national a décidé de s'en tenir à sa version initiale.

Pour sa part, le Conseil des États a maintenu sa décision en faveur de la gestion d'une seule assurance. Concernant la représentation équilibrée des deux sexes au conseil d'administration, il a également confirmé sa position sans discussion, refusant ainsi d'ancrer une telle disposition dans la loi. La majorité de la commission a par ailleurs proposé de maintenir la disposition prévoyant une représentation appropriée d'experts au conseil d'administration. Une minorité de la commission emmenée par Hannes Germann (V, SH) proposait que le conseil d'administration soit non seulement composé d'experts mais aussi de partenaires sociaux conformément à la version du Conseil national. Carlo Schmid (C, AI) souhaitait quant à lui revenir à la proposition du Conseil fédéral et laisser à ce dernier le soin de définir la composition du conseil d'administration. Par 22 voix contre 18, le Conseil des États a finalement suivi la proposition de Carlo Schmid, maintenant sur ce point une divergence avec le Conseil national.

C'est sans débat que le Conseil national a ensuite opté pour une seule assurance, à l'instar du Conseil des États, en précisant toutefois qu'elle devrait se composer de deux communautés de risques distinctes, l'une pour les débiteurs publics et l'autre pour les débiteurs privés, lesquelles ne connaîtraient pas de compensation mutuelle. S'agissant de la représentation équilibrée des femmes au sein du conseil d'administration, le conseil a suivi la majorité de la commission, par 89 voix contre 59, et partant la décision du Conseil des États, qui ne voulait pas d'un tel ajout dans la loi. Toujours à propos de la composition du conseil d'administration, le conseil a encore suivi la majorité de la commission, par 96 voix contre 54, et s'en est tenu à sa volonté d'y voir les partenaires sociaux équitablement représentés.

Considérant que les risques à l'exportation constituaient un tout indissociable, le Conseil des États a refusé l'idée d'une division en deux communautés de risques. À l'unanimité, le conseil a décidé de s'en tenir à sa version. Quant à la seconde divergence, une minorité de la commission, emmenée par Alain Berset (S, FR), a proposé de suivre le Conseil national et de prendre en considération les partenaires sociaux de manière appropriée lors de la mise en place du conseil d'administration. Pour sa part, la majorité de la commission proposait de s'en tenir à la décision prise. Par 19 voix contre 17, le conseil a suivi la proposition de la minorité, se ralliant ainsi à la décision du Conseil national.

Concernant la divergence qui subsistait, la Conférence de conciliation a soumis une proposition de compromis aux deux conseils. Celle-ci prévoyait que l'assurance soit compétente en matière de risques publics ou privés et qu'elle travaille de manière à s'autofinancer, qu'elle gère séparément les risques des débiteurs publics et privés (présentation des comptes dans des rubriques distinctes), et que les risques puissent temporairement faire l'objet d'une compensation entre les différentes rubriques. Les deux conseils ont approuvé cette proposition à l'unanimité.