Zusammenfassung

Message du 17 novembre 2004 sur la loi fédérale régissant l'imposition des participations de collaborateur

Ausgangslage

Avec le message sur la loi fédérale régissant l'imposition des participations de collaborateur, le Conseil fédéral présente un projet de loi visant à compléter les dispositions applicables à l'imposition du revenu. Ces dispositions supplémentaires seront inscrites dans la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (LIFD) et dans la loi fédérale sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (LHID).

La loi fédérale régissant l'imposition des participations de collaborateur a principalement pour but de rétablir la sécurité du droit en matière d'imposition des avantages appréciables en argent provenant de participations de collaborateur. Ces dernières années en effet, la distribution d'options de collaborateur en guise de salaire a fortement augmenté, ce qui implique la nécessité de fonder l'imposition sur des bases légales claires. En édictant l'art. 17 LIFD, le législateur a certes créé une base légale permettant d'imposer ces avantages appréciables en argent. Étant donné que la plupart des actions et des options de collaborateur sont soumises à des délais de blocage, cette base légale est cependant insuffisante en pratique. Pour les actions de collaborateur, la question qui se pose est de savoir si le revenu est déjà réalisé au moment de leur acquisition ou seulement au terme du délai de blocage. Pour les options de collaborateur, la question est de savoir s'il faut imposer le revenu qui en découle au moment de leur attribution, au moment de l'acquisition irrévocable du droit d'option ou au moment de l'exercice des options. La taxation a donné des réponses fort différentes à ces questions. Ce projet de loi veut leur donner une réponse claire en définissant le moment de l'imposition de ces divers types de participations de collaborateur.

Les actions de collaborateur seront imposées au moment de leur acquisition. En l'occurrence, l'acquisition du droit au sens du droit civil, y compris le droit aux dividendes, est déterminante. On tiendra compte de l'interdiction de disposer des actions de collaborateur liées en diminuant la valeur vénale de l'action de 6 % par an.

Les options de collaborateur cotées en bourse, c'est-à-dire celles qui peuvent être exercées ou qui sont disponibles librement, seront également imposées au moment de leur acquisition. En revanche, les options de collaborateur bloquées ou non cotées à la bourse ne seront imposées qu'au moment de l'exercice. La pratique actuelle de l'imposition des options de collaborateur au moment de l'attribution sera donc abandonnée. L'imposition des options bloquées ou non cotées à la bourse au moment de l'exercice a un avantage pour les entreprises et pour les autorités fiscales : il ne sera plus nécessaire d'estimer les options selon des formules actuarielles compliquées. En outre, le collaborateur n'aura plus à payer des impôts sur des avantages appréciables en argent qu'il n'a pas pu réaliser en raison d'une chute du cours des actions.

Pour calculer l'impôt, l'avantage appréciable en argent découlant de l'exercice des options sera réduit de 10 % par année de blocage, mais au plus de 50 %. Cette mesure devrait augmenter l'attrait de la Suisse car d'autres pays privilégient aussi les options au niveau fiscal et, parfois, au niveau des assurances sociales.

L'imposition des options de collaborateur au moment de l'exercice nécessite également de compléter les dispositions concernant l'imposition à la source. Étant donné que les options sont remises principalement aux cadres supérieurs que les entreprises internationales envoient dans le monde entier, il faut s'assurer que les entreprises suisses versent, sur les avantages appréciables en argent, la part des impôts correspondant à la durée de l'activité exercée en Suisse (par rapport à la durée totale entre l'attribution de l'option et la naissance du droit à l'exercice de celle-ci). La condition est que le collaborateur ait acquis l'option pendant son travail en Suisse ou qu'il ait acquis en Suisse le droit d'exercer l'option sans restriction. Les entreprises devront donc payer un impôt à la source de 11,5 %. Le taux maximal est justifié car les cadres supérieurs atteignent généralement l'échelon maximal de la progressivité.

La LHID est complétée dans le même sens. L'abattement de 6 % et la franchise de 50 % pour l'impôt fédéral direct sont également repris dans la LHID, car ils concernent en l'occurrence l'assiette de l'impôt et non l'autonomie tarifaire des cantons. En revanche, les cantons sont libres de déterminer le taux de l'impôt à la source élargi qu'ils veulent appliquer. (Source : Message du Conseil fédéral)

Verhandlungen

Lors du débat d'entrée en matière au Conseil des États, le conseiller fédéral Hans-Rudolf Merz a souligné que le projet ne provoquerait aucune diminution importante des recettes, mais qu'il augmenterait l'attrait de la Suisse pour les collaborateurs des entreprises et surtout pour ceux des start-up. La gauche s'est montrée beaucoup plus sceptique, demandant même le renvoi du projet au Conseil fédéral en le chargeant, d'une part, d'évaluer les conséquences financières possibles du projet pour la Confédération et les cantons et, d'autre part, d'informer le Parlement sur le nombre de personnes actuellement concernées en Suisse. Cette proposition a toutefois été rejetée par 16 voix contre 7. Au cours de la discussion par article, la gauche s'est prononcée contre l'abattement d'impôt prévu : s'agissant des actions de collaborateur bloquées, elle ne souhaitait pas accorder l'abattement de 6 % par année de blocage (durant dix ans au maximum) dans tous les cas, mais uniquement pour les montants inférieurs à 50 000 francs (par an). S'agissant des options de collaborateur bloquées ou non cotées en bourse, qui doivent désormais être imposées au moment de l'exercice et non plus au moment de leur acquisition, la gauche s'est opposée au fait que l'avantage appréciable en argent découlant de l'exercice des options soit réduit de 10 % par année de blocage (jusqu'à 50 % au maximum). Le conseil a finalement rejeté nettement les deux propositions de la gauche, mais a modifié la réglementation de l'imposition à la source : il a décidé d'abaisser à 10 % le taux maximal de 11,5 % proposé par le Conseil fédéral.

Au Conseil national, les débats se sont déroulés selon le schéma classique opposant la droite et la gauche. Sous menace de référendum, la gauche et les Verts ont parlé d'un privilège intolérable accordé aux " gros salaires " et ont fustigé l'abattement d'impôt en le qualifiant de cadeau fait aux cadres supérieurs. Le camp bourgeois a de nouveau avancé l'argument de l'attrait économique de la Suisse, soulignant que le projet garantissait une sécurité juridique accrue et une harmonisation au niveau national. Il a estimé que l'objet respectait le principe selon lequel l'imposition intervient lorsque l'avantage appréciable en argent est effectivement réalisé et que, par conséquent, il était synonyme d'équité fiscale. Comme au Conseil des États, une proposition de renvoi de la gauche, soutenue par les Verts, a été rejetée au début des délibérations, qui chargeait le Conseil fédéral d'évaluer d'abord le nombre de personnes concernées par ces dispositions et les conséquences financières de ces dernières. Lors de la discussion par article, ainsi qu'on pouvait s'y attendre, la principale pierre d'achoppement a été la forme de l'abattement d'impôt. La gauche et les Verts ont considéré que les déductions prévues étaient choquantes et qu'il était incompréhensible que l'État assume le risque de fluctuation des valeurs. Les représentants des partis bourgeois ont jugé au contraire que ces remises constituaient un bonus compensant l'indisponibilité de certains éléments du salaire et le risque de moins-value. Concernant les actions de collaborateur, la gauche et les Verts ne sont pas parvenus ensuite à faire passer des propositions de minorité qui visaient à imposer les actions bloquées au terme du délai de blocage et à biffer la réduction de 6 %, ou à la limiter aux montants imposables inférieurs ou égaux à 50 000 francs. Une autre proposition de minorité de la gauche et des Verts, demandant la suppression de l'abattement d'impôt pour les options de collaborateur, a également été rejetée. Une proposition individuelle de Felix Walker (C, SG) s'est toutefois imposée dans ce domaine : elle visait à réduire l'abattement par année de blocage de 10 à 6 %. À propos du taux d'imposition à la source, le Conseil national s'est opposé à la décision du Conseil des États en fixant le taux maximal à 11,5 %, conformément à la proposition du Conseil fédéral.

Dans le cadre de la procédure d'élimination des divergences, le Conseil des États a maintenu sa position : accorder un abattement fiscal de 10 % par année de blocage, mais au plus de 50 %, sur l'imposition des options bloquées ou non cotées à la bourse. Pour justifier cette décision, le rapporteur de la commission a souligné que l'abattement de seulement 6 % prévu par le Conseil national entraînerait une hausse d'impôt difficilement tolérable. D'ailleurs, comme l'atteste un rapport rendu par l'administration fiscale, le rabais de 10 % augmentera déjà la charge fiscale des contribuables concernés. A noter que le Conseil des États avait justement suspendu l'examen de cet objet deux ans auparavant pour permettre de déterminer quelles conséquences financières cette mesure entraînerait. Bien que la gauche ait brandi la menace du référendum et affirmé que, contrairement aux allégations de la droite, ces mesures allaient, dans 50 % des cas, entraîner de colossales baisses d'impôts, elle n'a pas obtenu gain de cause. En effet, la proposition de minorité qu'elle a déposée, visant la suppression totale de cet abattement du champ de la loi, a été rejetée par 26 voix contre 13, malgré le soutien du député radical tessinois Dick Marty. Concernant le taux d'imposition à la source, la Chambre haute s'est finalement ralliée au Conseil fédéral et à la Chambre basse, en fixant ce taux à 11,5 % au lieu de 10 %.

Par ailleurs, le 23 juin 2008, la commission d'examen préalable du Conseil national a décidé par 16 voix contre 8, et 1 abstention, de suspendre ses travaux jusqu'à l'approbation par les Chambres de la réforme de la fiscalité de la famille, ceci d'une part pour permettre à l'administration fiscale de mieux analyser les répercussions de la rémunération de collaborateurs par des options et de l'autre, car il leur a semblé indispensable de fixer des priorités.

Le Conseil national a décidé que les options de collaborateur non négociables ou non cotées en Bourse seraient imposées au moment de l'exercice des options. Se fondant sur une nouvelle proposition du Conseil fédéral, le conseil a biffé le rabais fiscal de 10 % par année de blocage (au plus de 50 %), prévu dans le projet initial - il avait opté pour un rabais de 6 % lors de son dernier examen du projet. En ce qui concerne les actions de collaborateur non négociables, la commission et le Conseil fédéral avaient proposé qu'elles soient imposées au moment de leur acquisition, mais qu'un rabais fiscal de 6 % par année de blocage (10 ans au maximum) soit accordé. Les membres des partis bourgeois, notamment, ont souligné que les actions non négociables étaient en quelque sorte des fortunes non négociables qui, en raison de leur nature, sont de moindre valeur car elles ne sont pas disponibles librement. Ils considèrent donc que le rabais fiscal prévu par la loi est justifié et qu'il n'est pas contraire au principe de l'imposition selon la capacité économique. Le conseil a adopté le projet par 102 voix contre 49, les socialistes et les Verts ayant voté en bloc contre le projet.

Le Conseil des États a adopté le projet du Conseil national sans autre proposition et sans débat.

Au vote final, la loi a été adoptée par 33 voix contre 4 au Conseil des États et par 135 voix contre 59 au Conseil national. Les socialistes et les Verts ont voté en bloc contre le projet.