Zusammenfassung

Message du 24 novembre 2004 concernant la révision totale de la loi fédérale sur les finances de la Confédération (LCF)

Ausgangslage

L'actuel modèle comptable de la Confédération ne répond plus aux exigences sans cesse croissantes en matière de comptabilité. Un système comptable complet doit prendre en considération deux aspects, à savoir l'aspect du financement qui, conformément aux objectifs de la politique financière inscrits dans la Constitution (soit le maintien d'un équilibre durable entre les dépenses et les recettes) forme la base de la gestion des finances de la Confédération, et en particulier l'aspect de l'économie d'entreprise. En ce qui concerne la Confédération, le compte de financement, dans lequel figurent les dépenses et les recettes, demeure l'élément central de pilotage. Par contre, l'aspect des résultats constituera à l'avenir le principal paramètre de pilotage pour la gestion des unités administratives, à l'image des principes applicables dans l'économie privée.

Cette double orientation du système comptable public, à la jonction entre la gestion des finances de la Confédération et la gestion selon les principes de l'économie d'entreprise au niveau administratif, se situe au coeur des efforts de la réforme, de même que la refonte du modèle comptable et la référence future à des normes de présentation des comptes généralement reconnues.

Le nouveau modèle comptable vise une séparation plus systématique entre la gestion stratégique et politique et la gestion administrative et entrepreneuriale. Les mesures prévues améliorent la transparence des décisions que doivent prendre les autorités politiques. Ainsi, le Parlement bénéficie d'un meilleur soutien dans l'exercice de sa souveraineté budgétaire. Par ailleurs, les conditions d'une utilisation efficace des ressources humaines et financières à disposition sont créées au niveau de la gestion administrative et entrepreneuriale.

Le nouveau modèle comptable entraîne des améliorations notables en matière de rapports sur l'état des finances fédérales. La structure modulaire du système de rapports permettra de mieux tenir compte des besoins spécifiques en information des milieux intéressés.

À l'avenir, l'établissement du budget, la tenue des comptes et l'établissement des comptes s'appuieront dans une large mesure sur des normes comptables pour le secteur public généralement reconnues (International Public Sector Accounting Standards, IPSAS). L'état de la fortune, des finances et des revenus sera ainsi présenté de manière fiable et transparente.

Les rapports seront adaptés aux usages ayant cours dans l'économie privée et devront également être compréhensibles pour les profanes. Il sera en outre possible de procéder à des comparaisons avec d'autres budgets publics suisses et étrangers.

Le passage à la comptabilité commerciale est synonyme d'un rapprochement avec le modèle comptable harmonisé des cantons et des communes. Les organisations et les unités qui, du point de vue de l'exécution des tâches, doivent être assimilées à l'administration fédérale et sont étroitement liées économiquement à celle-ci, seront regroupées dans un compte annuel consolidé. L'utilité de la consolidation réside en particulier dans la présentation des risques susceptibles de peser à l'avenir sur les finances fédérales. Selon le principe de la consolidation globale, les unités administratives de l'administration fédérale décentralisée et d'autres organisations décentralisées qui tiennent leur propre comptabilité sont prises en considération. La première présentation d'un compte annuel consolidé ne pourra toutefois pas coïncider avec l'introduction du nouveau modèle comptable. Ce décalage dans le temps tient compte de la grande complexité du présent projet de révision et des risques qui lui sont liés. Les nombreux liens entre la Confédération et des entreprises et établissements non consolidés figureront dans l'annexe au compte annuel, sous la forme d'un tableau des participations. La mise en oeuvre du nouveau modèle comptable implique une révision totale de l'actuelle loi fédérale sur les finances de la Confédération (LFC). La teneur et la structure du projet de loi sont fortement marquées par la future double orientation de la gestion financière et par le passage à la comptabilité commerciale.

Les principales modifications par rapport à la LFC en vigueur sont les suivantes :

- la définition du champ d'application de la LFC est conforme à l'aspect conceptuel de la loi sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA);

- la nouvelle structure du compte annuel de la Confédération comprenant le compte de résultats, le bilan, le compte de financement et l'annexe correspond dans une large mesure aux normes IPSAS. La présentation du compte de financement prend en considération les exigences particulières des règles budgétaires (en ce qui concerne l'octroi de crédits ainsi que les exigences du frein à l'endettement);

- les Chambres fédérales autorisent des crédits de charges et des crédits d'investissement à la place des crédits de paiement ;

- la présentation des comptes de la Confédération se fonde désormais sur des standards généralement reconnus ;

- les actuels principes régissant la gestion financière et la tenue des comptes sont complétés par des principes régissant la tenue des comptes et l'établissement des comptes ;

- pour arriver à une gestion administrative et entrepreneuriale recourant davantage aux principes de l'économie d'entreprise, les unités administratives tiennent une comptabilité analytique adaptée à leurs besoins ;

- la loi règle les conditions relatives à la fourniture de prestations commerciales et les conditions cadres à observer ;

- les dispositions relatives au contrôle interne figurent désormais dans la LFC ;

- le Parlement délègue au Conseil fédéral la compétence de reporter des crédits ;

- dans un nombre limité de cas, le Conseil fédéral peut autoriser des dépassements de crédits et soumettre ceux-ci après coup à l'approbation de l'Assemblée fédérale, avec le compte d'État ;

- des crédits d'engagement sont requis pour les locations d'immeubles de longue durée ayant une portée considérable sur le plan financier ;

- le Conseil fédéral peut prescrire des principes pour l'établissement des comptes d'unités administratives de l'administration fédérale décentralisée ;

- la LFC est complétée par des dispositions relatives au compte consolidé.

Dans son message, le Conseil fédéral précise de quelle manière il entend mettre en oeuvre la motion du 28 juin 2002 de la Commission de gestion du Conseil des États. Cette motion adoptée par les Chambres fédérales durant la session d'automne 2002 charge le Conseil fédéral d'inscrire dans la législation sur les finances le pilotage financier d'unités administratives à l'aide de la GMEB (gestion par mandat de prestations et enveloppe budgétaire) et de décrire l'évolution future de la GMEB dans l'administration fédérale.

La GMEB fait partie des efforts de modernisation du secteur public, visant une exécution plus efficace des tâches. Le projet montre dans quelles directions le processus de réforme de l'administration se poursuit. La mise en oeuvre du nouveau modèle comptable exige en particulier la reconfiguration complète des processus commerciaux (business process reengineering) et l'élaboration d'un prototype opérationnel. Dès le deuxième semestre 2005, des tests d'exploitation seront réalisés en parallèle dans des domaines choisis pour vérifier le caractère opérationnel du NMC. Son introduction dans toutes les unités administratives qui tiennent une comptabilité, dont le nombre est supérieur à 80, constitue un réel défi et comporte des exigences majeures sur le plan tant technique qu'organisationnel. Il ne fait aucun doute que le facteur humain jouera un rôle primordial pour la réussite de l'ensemble du projet. Au-delà de la volonté politique et stratégique de réforme, une stratégie globale de gestion du changement devra donc permettre d'assurer de manière efficace et durable la participation et la formation de tous les intéressés au sein de la Confédération.

Les coûts totaux du projet de NMC avoisinent 48 millions de francs. Ce montant inclut les prestations externes de conseil et d'informatique ainsi que les investissements dans le matériel et les logiciels, mais non les charges liées aux quelque 120 personnes-années requises dans l'administration pour le projet. Les calculs ne tiennent pas non plus compte des frais de réaménagement de l'environnement informatique de l'administration fédérale, frais qui seront financés par les budgets ordinaires.

Verhandlungen

Au Conseil national, le projet, de nature très technique, a d'abord été accueilli plutôt fraîchement, mais la nécessité de procéder à une refonte de la loi sur les finances de la Confédération n'a finalement pas été contestée sur le fond. Lors de la discussion par article, cependant, les dispositions relatives au frein à l'endettement, reprises à l'identique, ont donné lieu à un débat nourri. Une proposition portée par une minorité rose-verte de la commission n'a ainsi échoué que de peu : celle-ci visait à contraindre le Parlement et le Conseil fédéral à tenir compte de la situation conjoncturelle, en plus du financement et du résultat, dans la gestion des finances de la Confédération. Revenant à la charge, la gauche n'a pas connu davantage de succès avec sa proposition visant à ce que le Conseil fédéral utilise les possibilités qui se présentent pour réaliser des recettes supplémentaires lors de l'élaboration et de l'exécution du budget. La procédure applicable aux demandes de crédits urgents a elle aussi fait l'objet d'une passe d'armes. En fin de compte, et sur proposition de sa commission, la Chambre basse a décidé à une étroite majorité de limiter les compétences du Conseil fédéral et de la Délégation des finances en la matière. Ainsi, aux termes du nouvel article adopté par le conseil, s'il est impossible de reporter la poursuite d'un projet, la Délégation des finances peut approuver un crédit jusqu'à concurrence d'un montant de 0,5 % des recettes inscrites au budget de l'année en cours (soit actuellement environ 250 millions de francs). Si par contre le crédit demandé est supérieur à ce plafond, il doit être soumis au Parlement, qui se réunit le cas échéant en séance extraordinaire. Une minorité de la commission a souligné en vain que l'affaire Swissair, qui était à l'origine de cette proposition (la Délégation des finances avait approuvé en procédure d'urgence un crédit de 1,2 milliard de francs, mettant les Chambres devant le fait accompli), constituait un cas unique. S'opposant à l'avis du Conseil fédéral, et malgré la résistance du camp rose-vert, le Conseil national a en outre adopté plusieurs modifications de la loi sur le Parlement. Il a ainsi décidé de durcir la procédure de conciliation portant sur le budget, afin de garantir que le frein à l'endettement soit respecté dans tous les cas de figure. Enfin, il a renforcé la participation du Parlement à l'élaboration du plan financier : aux termes de la version adoptée par le conseil, en effet, le plan financier ne devrait plus simplement être adressé à l'Assemblée fédérale pour qu'elle en prenne acte, mais être soumis à son approbation.

Le Conseil des États est lui aussi entré en matière sur le projet sans opposition. Lors de la discussion par article, cependant, la Chambre haute s'est opposée au Conseil national en matière de demandes de crédits urgents, votant le maintien du statu quo. Le Conseil des États a ainsi suivi les arguments selon lesquels le Conseil fédéral doit conserver la compétence de décider d'une dépense non inscrite au budget sans que l'Assemblée fédérale doive adopter auparavant un crédit supplémentaire, pour autant que ladite dépense soit urgente (dans la mesure du possible, le Conseil fédéral demande toutefois au préalable l'approbation de la Délégation des finances). La Chambre haute s'est par ailleurs opposée de manière unanime au durcissement de la procédure de conciliation portant sur le budget. S'agissant du plan financier, elle a également maintenu la disposition actuelle, aux termes de laquelle les Chambres en prennent simplement acte. Pour le reste, elle s'est largement ralliée, à quelques détails près, à la version de la Chambre basse.

Le Conseil national a réitéré sa volonté de restreindre les compétences du Conseil fédéral et de la Délégation des finances en ce qui concerne la procédure applicable aux demandes de crédits urgents. Il a également confirmé son intention de modifier la procédure de conciliation portant sur le budget afin de garantir le respect du frein à l'endettement. Il s'est en revanche rallié à l'opinion du Conseil des États concernant le plan financier. Celui-ci ne sera à l'avenir plus soumis à l'approbation de l'Assemblée fédérale ; il lui sera seulement présenté afin qu'elle en prenne acte.

Afin de ne pas nuire à la capacité d'action du Conseil fédéral, le Conseil des États a une nouvelle fois maintenu la disposition actuelle concernant l'octroi de crédits urgents. Il n'a de plus à nouveau pas voulu entendre parler d'un durcissement de la procédure de conciliation portant sur le budget.

Le Conseil national s'est finalement montré conciliant sur ces deux points, suite à quoi le Conseil des États a éliminé les dernières petites divergences restantes.