Zusammenfassung

Message du 3 décembre 2004 concernant la loi fédérale sur les professions médicales universitaires (Loi sur les professions médicales, LPMéd)

Ausgangslage

La nouvelle loi fédérale sur les professions médicales universitaires (LPMéd) remplace la loi fédérale du 19 décembre 1877 concernant l'exercice des professions de médecin, de pharmacien et de vétérinaire dans la Confédération suisse. Sont soumis à la LPMéd les médecins, dentistes, pharmaciens, vétérinaires et, désormais aussi, les chiropraticiens.

Poursuivant les objectifs fixés en 1877, la LPMéd vise à garantir des soins médicaux de grande qualité tout en se fondant sur la définition globale de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Elle attache une importance toute particulière à une pratique professionnelle (à titre indépendant) centrée sur les exigences de la santé individuelle et collective et la protection de la santé. La LPMéd est axée sur les qualifications nécessaires à la pratique professionnelle. Ces dernières doivent, en effet, être assez vastes pour permettre au corps médical d'anticiper et de faire face aux rapides mutations survenant dans la recherche et l'enseignement ainsi qu'aux nouvelles donnes socio-démographiques. Outre les connaissances, aptitudes et capacités techniques, la formation abordera tout particulièrement les aspects psychosociaux et éthiques. La gestion économique des prestations médicales sera également inscrite dans les cursus. Les formations universitaire, postgrade et continue constituent ainsi des moyens décisifs pour appréhender les changements de manière adéquate et pour atteindre les objectifs visés par la politique sanitaire et en pérenniser les résultats.

Dans le domaine de la formation, l'on constate que, face à la lenteur du processus législatif, les universités ont déjà appliqué les prescriptions en termes de contenus, d'objectifs d'apprentissage et de formes d'enseignement ou sont en passe de les appliquer, p. ex. pour les titres de bachelor et de master. De plus, la plupart des établissements d'enseignement supérieur ont déjà élaboré des concepts pour remplacer les examens propédeutiques, jusqu'ici fédéraux, par des évaluations intrauniversitaires et par un système de crédits d'études fondé sur le système européen de transfert de crédits (ECTS) et recommandé par la Conférence universitaire suisse.

La LPMéd entérinera par conséquent le statu quo tout en instaurant les bases nécessaires pour vérifier si les objectifs sont atteints. Une fois que la loi sera entrée en vigueur, cette vérification se fera, sur le plan individuel, par le biais d'un examen fédéral portant sur les aptitudes professionnelles et, sur le plan institutionnel, par l'accréditation des filières d'études universitaires et postgrades.

Dans la mesure où elle doit en premier lieu assurer le bon fonctionnement de la santé publique, la LPMéd réglemente de manière exhaustive l'exercice de la profession à titre indépendant. Elle prévoit également les devoirs professionnels, p. ex. le devoir de formation continue. En cas de non-respect, les mesures disciplinaires prévues par la LPMéd s'appliquent. L'autorisation pour l'exercice à titre indépendant relève toujours des cantons, qui peuvent émettre des restrictions et des charges spécifiques pour assurer des soins médicaux fiables. Le registre des détenteurs de plan national, facilitera la procédure d'autorisation et la surveillance de l'activité professionnelle pour les cantons. Cet instrument d'information sera accessible au public, à l'exception des données sensibles.

La Commission fédérale des professions médicales sera chargée de développer et d'appliquer la stratégie pour les formations universitaires et postgrades, dans le cadre des objectifs fixés par la politique sanitaire. C'est elle qui tiendra le registre et qui exercera la surveillance des examens fédéraux. En outre, elle statuera sur la reconnaissance de diplômes et de titres postgrades étrangers. La présente loi correspond aux principes qui régissent la nouvelle gestion publique, dans la mesure où elle fixe les buts mais non les moyens pour les atteindre. De ce fait, les organes exécutifs (universités, organisations professionnelles, etc.) voient leur marge de manoeuvre s'élargir sensiblement. En contrepartie, la loi détermine des mécanismes de pilotage assortis de compétences adaptées aux différents niveaux et permettant d'assurer la qualité de manière globale et systémique. D'une manière générale, la loi crée les conditions optimales pour aborder les hautes exigences scientifiques de demain, assurer des soins médicaux de grande qualité, garantir la libre circulation des personnes exerçant une profession médicale universitaire, aux niveaux tant national qu'international, et consolider la place prépondérante de la médecine suisse sur le plan mondial.

Verhandlungen

Au Conseil national, aucun député n'a contesté le caractère nécessaire de la nouvelle loi, et donc l'entrée en matière sur le projet. À l'art. 2, une minorité de la commission représentée par Claude Ruey (RL, VD) a demandé au conseil de rejeter la disposition introduite par la majorité de la commission selon laquelle les cantons ne pourraient pas désigner d'autres professions que celles définies dans la loi comme étant des professions médicales universitaires. Selon Claude Ruey, cette restriction empêcherait toute innovation au niveau cantonal. Le rapporteur de la commission, Franco Cavalli (S, TI), a rappelé que les professions médicales étaient les seules dont la réglementation des examens finaux est assurée par la seule Confédération ; il a ensuite expliqué que si chaque canton avait sa propre définition des professions médicales, ces dernières risqueraient de perdre de leur crédit. Ruth Humbel Näf (C, AG) et le groupe PDC ont aussi souhaité que la désignation des professions médicales reste du ressort du Conseil fédéral. Au nom du groupe socialiste, Stéphane Rossini (S, VS) a également plaidé en faveur de la proposition de la majorité de la commission qu'il estime correspondre à l'esprit de la loi. Le Conseil national s'est rallié à cet avis par 73 voix contre 70 et a rejeté la proposition de la minorité Ruey. Au chapitre " Formation postgrade ", le conseil a approuvé à l'unanimité une proposition de Felix Gutzwiller (RL, ZH) visant à ce que la médecine palliative, c'est-à-dire l'accompagnement des patients en fin de vie, fasse elle aussi partie de la formation postgrade du corps médical. Par ailleurs, les députés ont estimé d'un commun accord que les médecins et les autres professions médicales universitaires devaient disposer d'une assurance responsabilité civile professionnelle. Toutefois, par 100 voix contre 60, le Conseil national a décidé que la souscription de cette assurance ne devait pas constituer l'une des conditions requises pour l'octroi de l'autorisation de pratiquer ; il a ainsi approuvé la proposition de Ruth Humbel Näf (C, AG), qui craignait de voir les assurances décider de l'octroi des autorisations. La souscription d'une assurance responsabilité civile professionnelle a donc été introduite dans la loi à l'article sur les devoirs professionnels. Le conseil a par ailleurs accepté, par 107 voix contre 59, une proposition de la commission visant à ajouter à la liste des devoirs professionnels du corps médical l'obligation de garantir les droits du patient. Le Conseil fédéral et la commission souhaitaient en outre préciser que le corps médical devait s'abstenir " de toute publicité qui n'est pas objective et qui ne répond pas à l'intérêt général " et que la publicité faite ne devait " ni induire en erreur ni importuner ". Une minorité de la commission emmenée par Pierre Triponez (RL, BE) a proposé de biffer cette disposition qu'elle jugeait superflue, difficile à interpréter et source d'incertitudes. Dans le camp opposé, Christine Goll (S, ZH) a souligné que cette disposition ne visait pas interdire toute forme de publicité mais uniquement la publicité susceptible d'induire en erreur ou d'importuner. Pour sa part, Ruth Humbel Näf (C, AG) a précisé que l'objectif premier de la publicité était d'augmenter la consommation ; or, dans le domaine des assurances-sociales, il s'agit au contraire de réduire la consommation. Par 88 voix contre 82, le conseil a finalement approuvé la proposition de la minorité Triponez visant à biffer la disposition sur la publicité. Au vote sur l'ensemble, le projet a été adopté par 160 voix contre 1.

Le Conseil des États a défendu la formulation du Conseil fédéral, plus claire à ses yeux, quant à la teneur allemande de l'art. 1, où il est question de la formation universitaire, de la formation postgrade et de la formation continue, allant ainsi à l'encontre du Conseil national. À l'art. 2, ce dernier avait ajouté, sur la proposition de sa commission et après de longues délibérations, un alinéa prévoyant que les cantons ne pourraient pas désigner d'autres professions que celles définies dans la LPMéd comme étant des professions médicales universitaires. Le Conseil des États l'a biffé sans opposition. S'agissant des objectifs de la formation, la Chambre haute a approuvé la modification apportée par le Conseil national qui vise à faire respecter, dans le cadre du traitement, le droit à l'autodétermination des patients, mais elle a refusé d'y associer leurs proches, jugeant que cette disposition allait trop loin. Sur la question de l'assurance responsabilité civile professionnelle, le Conseil des États s'est rallié à l'avis du Conseil national, confirmant ainsi, par 22 voix contre 10, que la conclusion d'une assurance responsabilité civile professionnelle ferait partie des devoirs professionnels, et non des conditions requises pour l'octroi de l'autorisation. En revanche, une divergence est apparue au sujet de l'autorisation octroyée aux personnes titulaires d'un diplôme ou d'un titre postgrade délivré par un État avec lequel la Suisse n'a pas conclu de traité de reconnaissance réciproque. À l'instar du Conseil national, une majorité de la commission du Conseil des États entendait donner au Conseil fédéral la compétence de permettre à ces personnes d'exercer leur profession à titre indépendant dans une région où il est prouvé que l'offre de soins médicaux est insuffisante. Or une minorité s'y est opposée : Christiane Brunner (S, GE) a qualifié cette disposition de discrimination à l'égard des régions périphériques et des médecins. Cette minorité de la commission a réussi à imposer son point de vue puisque le Conseil des États a rejeté, par 19 voix contre 13, la possibilité d'octroyer une telle autorisation. Par ailleurs, contrairement au Conseil national, la chambre des cantons n'a pas voulu biffer la disposition relative à la publicité ; c'est sans opposition qu'elle a décidé de reprendre la version proposée par le Conseil fédéral, selon laquelle les personnes exerçant une profession médicale universitaire à titre indépendant doivent s'abstenir de toute publicité qui n'est pas objective et qui ne répond pas à l'intérêt général, leur publicité ne devant en outre ni induire en erreur ni importuner. Une minorité de la commission, emmenée par Anita Fetz (S, BS), souhaitait que les organisations de patients concernées soient aussi représentées au sein de la Commission des professions médicales qui va être instituée. Cette proposition a cependant été rejetée par 20 voix contre 10. Lors du vote sur l'ensemble, le Conseil des États a adopté la nouvelle mouture du projet par 30 voix contre 1, sans abstention.

Lors de l'élimination des divergences, le Conseil national s'est tout d'abord penché sur l'alinéa de l'art. 2 selon lequel les cantons ne peuvent pas désigner d'autres professions que celles définies dans la loi, qu'il avait lui-même ajouté et que le Conseil des États avait biffé par la suite. La majorité de la commission a proposé de le maintenir, et le conseil s'est en effet prononcé par 73 voix contre 72 -grâce à la voix prépondérante de son président - pour son maintien ainsi que pour une réglementation uniforme à l'échelle de la Suisse dans ce domaine. S'agissant de la publicité faite par les personnes exerçant une profession médicale universitaire, la majorité de la commission a proposé de s'en tenir à la décision de biffer la formulation restrictive retenue par le Conseil fédéral et soutenue par le Conseil des États. Le conseil a suivi cette proposition, qu'il a adoptée à une courte majorité, par 77 voix contre 76.

Le Conseil des États a maintenu sans discussion sa décision de biffer l'alinéa de l'art. 2 ajouté par le Conseil national. Au nom de la commission, Erika Forster-Vannini (RL, SG) a souligné qu'en matière de désignation de nouvelles professions médicales, il ne pouvait s'agir d'entamer la liberté des cantons et des universités. S'agissant de la disposition relative à la publicité, le conseil a également décidé sans discussion de suivre la proposition de sa commission visant à maintenir le projet du Conseil fédéral.

Sur proposition de sa commission, le Conseil national s'est rallié par la suite au Conseil des États sur ces deux points.