Wortlaut

L'affaire Behring a soulevé beaucoup de vagues et continue de susciter des interrogations. Il n'est point de jour qui n'apporte son lot de nouvelles sur les agissements de Behring et sur la découverte de nouvelles victimes. Cette affaire affecte malheureusement aussi la place financière. Or, les informations dont on dispose ne permettent pas de déterminer clairement si elle aurait pu être maîtrisée ou du moins si les préjudices causés aux investisseurs auraient pu être limités.

1. Behring agissait en qualité de gestionnaire de fortune. À ce titre, il n'était soumis à aucune surveillance, hormis à celle qui s'applique au blanchiment d'argent. Sachant que les gestionnaires de fortune indépendants exécutent les mêmes opérations qu'une banque dans le domaine de la gestion de fortune sans pour autant être soumis à une surveillance, on est amené à se demander si les activités de ces gestionnaires pourraient être mieux contrôlées et quelles mesures il faudrait prendre. Le Conseil fédéral est-il prêt à étudier sérieusement cette question à la faveur de la prochaine révision de la surveillance des marchés financiers ?

2. Behring et ses intermédiaires distribuaient des Behrings Hedge Funds sans disposer d'une autorisation. Celle-ci n'était pas requise en l'espèce parce qu'ils ne faisaient apparemment pas de publicité pour le fonds. Le Conseil fédéral estime-t-il nécessaire de durcir les prescriptions en la matière pour mieux protéger les investisseurs ?

3. N'aurait-il pas fallu intervenir plus tôt compte tenu de la large diffusion acquise par les fonds Behring et de ce que l'on pouvait observer ?

Stellungnahme des Bundesrates

1. En février 2005, la commission d'experts dirigée par le professeur Zimmerli a présenté au DFF son troisième et dernier rapport partiel consacré à l'extension de la surveillance prudentielle aux gérants de fortune indépendants, aux négociants en devises et aux courtiers chargés de l'introduction en bourse (introducing brokers). Ce rapport fournit une analyse du problème qui servira de base sur laquelle le Conseil fédéral pourra fonder sa décision concernant l'extension de la surveillance prudentielle. Il est actuellement examiné par le DFF, qui le transmettra au Conseil fédéral en vue de la suite des travaux.

2. En ce qui concerne la distribution de fonds de placement, le Conseil fédéral estime qu'aucune mesure législative n'est nécessaire (abstraction faite de la loi sur les fonds de placement dont la révision est en cours). La loi fédérale du 18 mars 1994 sur les fonds de placement (RS 951.31) repose sur le concept de l'"investisseur majeur". La protection légale de l'investisseur commence lorsque le public est invité à souscrire au moyen de la publicité. En Suisse, les appels au public sont autorisés pour les fonds de placement étrangers si ceux-ci répondent aux normes suisses en matière de surveillance, de transparence et de stratégie de placement. Les fonds offshore, qui ne sont pas soumis à une surveillance comparable, n'ont dès lors aucune chance de faire l'objet d'une autorisation de distribution délivrée par la Commission fédérale des banques (CFB). Cela ne signifie toutefois pas qu'il est impossible en Suisse d'investir dans des fonds étrangers non autorisés à la distribution. Dans sa circulaire 03/1, "Appel au public", du 28 mai 2003, la CFB a confirmé l'existence d'une certaine marge concernant la distribution de fonds de placement. Cette marge permet, dans le cadre de la gestion de fortune, d'utiliser des fonds non autorisés ou ne pouvant pas bénéficier d'une autorisation, sous des conditions déterminées, énumérées dans la circulaire et considérées d'ailleurs comme trop restrictives par les milieux intéressés. Une pratique encore plus restrictive défavoriserait les opérations bancaires privées (private banking) en Suisse. Les règles supplémentaires qu'elle impliquerait auraient un coût économique important et ne pourraient pas être appliquées de manière généralisée en dépit d'efforts de surveillance extrêmes.

3. Après que Behring eut racheté la Redsafe Bank à Swiss Life en 2003, la CFB a effectué, dans le cadre de la procédure d'autorisation concernant la reprise des activités de la banque, des contrôles approfondis en vue de déceler d'éventuelles violations de la législation sur les fonds de placement. Ces contrôles n'ont révélé d'indices ni d'escroquerie, ni de participation directe de Behring dans une forme quelconque d'appel au public pour des fonds offshore. Se fondant sur un examen complet de l'ensemble des éléments liés au développement et à l'environnement de la banque, l'autorité de surveillance a toutefois refusé d'accorder à Behring la garantie d'une activité irréprochable et la licence bancaire, ce qui a finalement entraîné la liquidation de la banque.

Behring ne se définissait elle-même que comme spécialiste informatique en matière de commercialisation de hedge funds et comme rapporteur en placements alternatifs. Cette définition ne constitue pas en soi un appel au public pour des produits de fonds de placement étrangers non autorisés à la distribution. Le soupçon d'une distribution publique de fonds illégale de la part de Behring n'a pas pu être confirmé à l'issue des contrôles effectués par la CFB, d'autant qu'aucune plainte n'a été déposée par des investisseurs auprès de l'autorité de surveillance. Par ailleurs, le fait que les dépôts de clients de la banque contiennent de nombreux fonds non autorisés à la distribution ne suffit pour affirmer qu'il y a eu appel au public. La réponse à la question de savoir si des mesures auraient dû être prises plus tôt est donc négative, compte tenu des contrôles effectués par la CFB et de leurs résultats.

Réponse du Conseil fédéral.